jueves, 9 de agosto de 2007

La participación ciudadana local y el marco constitucional III

5. Consideraciones finales

En los últimos años es muy importante la recepción de la participación ciudadana y sus manifestaciones en el marco constitucional de la República Argentina, pero cabe algunos comentarios:


1. Importancia de la institucionalización de formas y mecanismos participativos.
Como cuestión inicial vale la pregunta: ¿Contribuye a la construcción democrática la incorporación a la legislación de principios y mecanismos participativos?[1]
Si bien la norma no hace a la participación, en este punto puede sostenerse que la institucionalización de la misma incide en varios planos: 1) a depositarla del terreno de los conceptos e ideas en el campo de los derechos, facilitando así su exigencia y aplicación; el "goce" del derecho, sin dudas facilita su ejercicio; 2) a la percepción de su adquisición como algo propio y no concedido por autoridad o persona alguna, y; 3) a ofrecerle una forma, esquema o mecanismo. Ordena y brinda un canal concreto para accionar efectivamente la participación.

2. Trascendencia del marco constitucional.
¿Por qué poner énfasis en las constituciones? La magnitud de la aparición de la participación ciudadana en el marco constitucional está dada porque constituye la piedra angular del sistema normativo, por lo que obliga a que todas las normas y actos se ajusten o sean compatibles con el mismo. A escala local todo mecanismo creado por ejemplo por ordenanza municipal, tendrá que tener su respaldo último en el marco constitucional, por ello este señala límites, pero a su vez potencialidades para imaginar o crear nuevos espacios participativos.
Por supuesto que los mecanismos pueden ser sancionados por normativas extraconstitucionales, pero aquellos lugares que los tienen en sus constituciones poseen una ventaja comparativa importante.

3. Implicancias de la reglamentación.
Se sabe que los derechos constitucionales no son plenamente absolutos y son susceptibles de reglamentación, para darles la debida precisión que los haga operativos. Sin entrar en la interesante discusión sobre la operatividad de los derechos constitucionales, es válido recordar que la reglamentación debe darse en un marco de razonabilidad en el sentido que los principios o derechos no sean alterados por leyes que reglamenten su ejercicio.

Si se analiza con profundidad los mecanismos presentados, muchos de ellos carecen de reglamentación (a pesar de mandatos constitucionales en ese sentido), o muchas veces se los esboza en forma muy acotada, dejando librado a la normativa inferior partes esenciales y determinantes de los mismos, que influyen en gran medida en la viabilidad de su aplicación. Por lo tanto un punto central para tener en cuenta es la reglamentación para que las constituciones no queden convertidas en catálogos de buenas intenciones.


Por ello, si bien todos los rasgos de un mecanismo no pueden ni deben estar contemplados en la norma constitucional, tampoco se debe dejar amplias facetas a la discrecionalidad de la legislación reglamentaria, porque a veces pueden terminar desvirtuando la propuesta original. La reglamentación debe ser una red que facilite el despliegue del mecanismo y no una telaraña que impida su desarrollo.

4. Legislar no es suficiente.
Muchas veces se sostiene que el marco jurídico de la Argentina es deficiente respecto a la participación, pero luego de un recorrido comparado por las últimas reformas pueden afirmarse por el contrario, que el mismo se encuentra estructuralmente y en líneas generales ampliamente preparado para la institucionalización de formas participativas. Son notables aunque desparejos, los avances alcanzados en la materia ya sea en el orden nacional, provincial o local. Hasta se puede afirmar que hay casos que las normas son más participativas que la realidad, en consecuencia el problema actual no es tanto de arquitectura jurídica, sino de precariedad de cultura democrática.

Existe un gran desconocimiento del marco normativo. Al respecto no está de más recordar que institucionalización y ejercicio de los derechos no son necesariamente sinónimos, es importante que un derecho se escriba, pero tanto o más que se ejercite o que se cumpla. Por lo que deben incorporarse a los tradicionales abordajes jurídicos institucionales, el análisis de las causas del desconocimiento y falta de apropiación de las normas por parte de la ciudadanía.

5. Relaciones entre autonomía y participación.
Es un tema que amerita su profundización, pero se puede establecer una relación directamente proporcional entre autonomía y participación ciudadana. El creciente proceso de autonomía municipal facilita el desarrollo de la participación y a su vez es a través de espacios participativos que puede ir creciendo la autonomía. Por ello se bien se afirma que la existencia de niveles de autonomía local permite "un mayor desarrollo del ejercicio del derecho de participación política de los ciudadanos y control por parte de los mismos de la gestión pública"[2].

Debe entenderse a la autonomía como una adquisición de mayores capacidades políticas, económicas, financieras administrativas y jurídicas - institucionales adaptadas a la realidad local, más acordes a las nuevas funciones de los gobiernos municipales. Con un fuerte componente relacional en la búsqueda de una más eficaz coordinación y cooperación de facultades y no como una independencia absoluta de otros poderes.

Puede comprobarse que en aquellos lugares donde se desarrolló la autonomía municipal se han institucionalizado gran número de instrumentos participativos. Ello a priori parecería indicar que la cercanía en la delineación institucional proporcionada por la autonomía municipal, facilita el involucramiento ciudadano y la adopción de formas más acordes a las realidades y particularidades locales.

6. Disparidad federal
La participación ciudadana puede ser fortalecida si aparece o es ratificada en los marcos constitucionales, pero su aplicación concreta y cotidiana en los municipios puede llevarse a la práctica a través de instrumentos jurídicos de menor jerarquía.

Bastaría por ejemplo una ley en cada provincia, por la que se modifique la ley orgánica de sus municipios, incluyendo en la misma una batería de mecanismos participativos o simplemente mediante un conjunto de ordenanzas municipales. Pero para su institucionalización se requiere de voluntad política y de una generalizada toma de conciencia respecto de su significado, importancia y utilidad para el desarrollo integral de las personas.

Si existen amplios consensos en cuanto a la presencia de la participación en el ámbito local, cabe también la pregunta: ¿Por qué no se buscan los procedimientos necesarios en el marco del federalismo de concertación, para que los ciudadanos más allá de las jurisdicciones donde habitan, puedan acceder a similares mecanismos de participación?

A esta altura resulta poco efectivo e igualitario que en un tema tan trascendente los ciudadanos cuenten en algunos lugares con canales de participación en toda la pirámide normativa (Constitución, Ley Orgánica de Municipios, Carta Orgánica Municipal y Ordenanzas) y otros ni siquiera tengan garantizado mecanismos básicos en su Ley Suprema. Si se traza un panorama del marco local para la participación ciudadana de la República Argentina se puede pasar de la abundancia a la escasez sólo cambiando de provincia y ciudad.

El federalismo conjuga la unidad y la diversidad y sabiamente se deben congeniar fórmulas, alejadas de centralismos pero también de improductivos compartimientos estancos, para avanzar en la construcción de acuerdos de concertación y cooperación para grandes temas.

Si se toma a la participación ciudadana y a su profundización en el ámbito local como una verdadera política pública, por qué no avanzar en el marco del pleno respeto de las autonomías provinciales en la consolidación de un documento general[3], en el que se garantice a todos los habitantes el acceso a similares mecanismos de participación, más allá de las jurisdicciones donde vivan. Un instrumento ágil, integrador, de construcción colectiva que reivindique la idea de pacto democrático, abierto a su adhesión y que proporcione estándares de participación, sin dejar de contemplar las características distintivas y diversidad de las ciudades argentinas.

Por último cabe señalar que la promoción de los derechos y la participación ciudadana, constituyen roles indelegables del Estado en todas sus esferas, porque contribuyen en gran medida a dotar de contenido al sistema democrático, construyendo ciudadanía en camino de una sociedad más justa, inclusiva y solidaria.

Leopoldo J . Fidyka


[1] La pregunta parece obvia, pero es notable comprobar en algunos sectores la existencia de cierta resistencia a incorporar la dimensión jurídica a los planteos y a visualizar su importancia como una herramienta más para la transformación social.
[2] Declaración de Cartagena de Indias, de la UIM "Autonomía, Democracia y Participación", 1993.
[3] Podría denominarse “Carta Federal para la Participación Ciudadana Local”.

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Ponencia presentada en el V Seminario Iberoamericano “Gobernabilidad y Concertación de los Gobiernos Locales”, desarrollado entre el 12 y 14 de octubre de 2005, en la ciudad de Córdoba, organizado por la Universidad Nacional de Córdoba, La Universidad Católica de Córdoba, La Fundación Konrad Adenauer y la Unión Iberoamericana de Municipalistas UIM.

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