Reglamentos de Participación Ciudadana en España.
Enfoque comparado de ciudades de Andalucía
Leopoldo J.
Fidyka
Abogado (UBA) Magíster en Dirección y Gestión Pública Local Universidad
Carlos III,UIM, Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
Algunos resultados
de un proyecto de investigación sobre Reglamentos de Participación Ciudadana
(RPC), sancionados en algunas ciudades de la Comunidad Autónoma de Andalucía en
varias entregas.
1era. parte
I. Encuadre, marco normativo y núcleos temáticos de los reglamentos
I.1. Introducción
Se presenta a
continuación algunos resultados de un proyecto de investigación de carácter
exploratorio en torno a los Reglamentos de Participación Ciudadana (RPC),
sancionados en algunas ciudades de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Se trata de un
estudio comparado de las diferentes respuestas normativas que adoptan las
ciudades del territorio andaluz a los efectos de generar un conjunto de
aprendizajes replicables en materia de legislación para la participación.
En el marco de
un cúmulo de herramientas mucho más amplias que coadyuvan al desarrollo de los
procesos participativos, se intenta explorar así, la contribución y
potencialidades de los instrumentos jurídicos formales en pos de la
profundización de la calidad institucional, la participación y la gobernabilidad democrática.
El proyecto[1]
procura conocer los reglamentos, detectar y caracterizar los mecanismos y
procesos institucionalizados, con la finalidad de generar insumos que
contribuyan al diseño de renovadas políticas públicas en materia de
participación ciudadana.
El estudio se
centra en los contenidos más relevantes de los Reglamentos de Participación
Ciudadana de un conjunto de ciudades de Andalucía y para ello se tomó los
instrumentos locales sancionados en las ciudades de: Almería, Cádiz, Córdoba,
Granada, Jaén, Málaga y Sevilla.
Algunas
preguntas orientadoras animan esta búsqueda:
«
¿Cuáles son los principales canales o mecanismos de
participación ciudadana que se vienen institucionalizando en los RPC?.
«
¿Cuáles son las contribuciones de estos instrumentos
para el fortalecimiento de la ciudadanía y
la gestión democrática de las ciudades?
En que medida
las herramientas detectadas pueden se utilizadas en escenarios diferentes como
en América Latina y especialmente en la República Argentina?
I. 2. España: Marco constitucional y legal de
referencia.
La
participación ciudadana ha ingresado con fuerza en la agenda de los gobiernos
locales, tanto en el discurso como a través del despliegue de diversas políticas
e iniciativas. La crisis de legitimidad, la demanda de nuevas formas de hacer
política, la necesidad de refuerzo de la gobernabilidad democrática y la
evidencia de la necesidad de construcción de la ciudadanía, entre otros
factores han empujado este proceso.
La calidad institucional, el refuerzo del capital
social y la participación constituyen factores trascendentes en la búsqueda de
la modernización de la administración y requisitos de buen gobierno. Y en el
plano político, la democracia participativa resulta un complemento necesario
del sistema representativo, dado que la ciudadanía no puede verse limitada a
actuar solamente a través del proceso electoral, sino que debe tener un
protagonismo continuo, activo y permanente.
Resulta
imprescindible propiciar cultura democrática e ir generando desde el Estado
distintas herramientas de gestión que faciliten y materialicen plenamente
canales concretos de articulación con la sociedad civil, por ello es imperioso proponer y
profundizar respuestas de tipo administrativas, económicas, políticas, pero
también jurídicas.
Todo modelo,
política o programa de desarrollo incluye como tal una dimensión y paradigma
legal, por lo tanto no es posible hablar de la relación entre sistema legal y
el desarrollo como realidades ajenas y autónomas, sino como estrechamente
relacionadas.
Puede
entenderse a la participación en los asuntos públicos como un verdadero
derecho, que se articula con varios otros como los de reunión, petición,
asociación, información, con los cuales se encuentra en estrecha relación y
contribuyen a su despliegue, por ello con razón muchas normas de promoción de
participación optan por reglamentarlos en forma conjunta.
España cuenta con un amplio marco normativo de
respaldo de la participación en todos los niveles normativos:
El artículo 9.2 de la Constitución Española establece
que corresponde a los poderes públicos “facilitar
la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social.” Y que todas las personas tienen derecho a participar en
los asuntos públicos, “directamente o por
medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por medio
de sufragio universal”. Todo esto reforzado por el principio que establece
que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades
reconocidas por la constitución, se interpretarán de conformidad con la
Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España (art. 10 .2)
La Constitución incluye otros derechos relacionados
como el derecho de petición, individual y colectivo, el de reunión, el de
asociación, el de audiencia ante el procedimiento de elaboración de
disposiciones administrativas que les afecten y acceso a información pública.
Asimismo mecanismos concretos de participación como la iniciativa popular
legislativa y el referéndum consultivo entre otros, todos ellos desarrollados
en específicas leyes reglamentarias.
En
la misma sintonía, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, dispone entre los
objetivos básicos de esa Comunidad Autónoma la participación ciudadana en la
elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la
participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural,
económico y político, “en aras de una
democracia social avanzada y participativa”. (art. 10.3.19). Y
amplia la base de derechos
estableciendo importantes principios rectores y canales específicos para el
involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos.
Aparecen
así junto a la iniciativa legislativa y la consulta popular distintos
procedimientos como las encuestas, audiencias públicas, foros de participación
e institucionaliza como órgano colegiado de carácter consultivo del Gobierno de
la Comunidad Autónoma, el Consejo Económico y Social, cuya finalidad primordial
es servir de cauce de participación y diálogo permanente en esos asuntos.
En
el ámbito local la participación emerge desde la misma definición de municipio.
La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), establece que los
Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y
cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con
autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.[2]
El marco
jurídico de referencia para gobiernos locales se completa con las disposiciones
del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las
Corporaciones Locales (ROF) [3]
el cual también desarrolla modalidades de participación.
La
LRBRL entre otras importantes cuestiones establece el derecho a participar en
la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y explicita una
amplia gama de canales concretos de participación. Un hito trascendente constituyó la sanción de
la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local[4], la cual al reformar ese marco legal incorpora
mecanismos, procedimientos, órganos de participación junto a la promoción de la
utilización de las nuevas tecnologías de información y comunicación al servicio
de la ciudadanía.
Por
lo tanto la LRBRL comprende la regulación para los gobiernos locales de la
consulta popular, iniciativa legislativa, publicidad y participación en
sesiones de los Ayuntamientos, acceso a la información pública en general y
específicamente a instrumentos de ordenación urbanística y territorial,
incorporación de las asociaciones a la gestión municipal, la
institucionalización de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones,
órganos territoriales de gestión desconcentrada, y el Consejo Social de la ciudad, entre
otros.
Por
su parte el ROF explicita entre otros aspectos, medidas concretas para difusión
de las acciones municipales, la necesidad de la existencia de una oficina de
información municipal, pautas para la regulación de subvenciones a asociaciones
de vecinos, utilización de medios de comunicación por parte de las mismas,
formas de acceso a la información municipal, las funciones de los registros municipales de asociaciones
ciudadanas y los lineamientos de los consejos sectoriales.
El
conjunto mencionado constituye la estructura legal común para todos los
gobiernos locales, la cual funciona como un núcleo de estándares en materia de
participación. Como bien señala la Exposición de Motivos de la Ley
57/2003, “si bien es cierto que en este
ámbito hay que conceder amplios márgenes a la potestad de autoorganización de
las entidades locales, también lo es que la legislación básica estatal debe
contener unos estándares mínimos concretos que permitan la efectividad de esa
participación…”
Por
lo tanto, este sólido y valiosa esquema no monopoliza la regulación en la
temática, porque los gobiernos locales en el marco de la autonomía conferida
poseen potestades reglamentarias y cuentan con espacios relevantes para regular
su autoorganización, siempre que se encuadren dentro de las leyes estatales y
autonómicas.
Entre esas competencias se destaca la de
aprobación y modificación de reglamentos orgánicos, como el de participación
ciudadana. En consecuencia, los
gobiernos locales deben poner a disposición de la ciudadanía todos los
instrumentos normativos y materiales a su alcance que promuevan la
participación.
Por
lo tanto, un eje central constituye la potestad reglamentaria de adaptar la
legislación básica a la realidad local y el nuevo artículo 70 bis de la LRBRL,
dispone expresamente que los ayuntamientos “deberán establecer y regular en
normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva
participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en
el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el
supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales”.
Esto ha dado pie al fortalecimiento y expansión de los
reglamentos locales de participación, una suerte de cartas o conjunto de normas
que contribuyen a sistematizar y hacer visible para ciudadanos y organizaciones
los principales canales participativos que tienen a su disposición en una
ciudad.
I.3. Los reglamentos de participación ciudadana y sus núcleos temáticos.
El reglamento
de participación ciudadana constituye un instrumento normativo local que
pretende regular formas, medios y procedimientos de información y participación
de los ciudadanos y ciudadanas en el municipio.
Su importancia primaria radica que es una norma
jurídica y como tal puede ser invocada ante los tribunales si se vulnera
algunos de sus preceptos, las cual ha de respetar normas de rango superior y
las normas habitadoras de las competencias municipales. Puede afirmarse que el
reglamento no constituye derechos, pero habilita los canales más adecuados para
su ejercicio, (Pindado 2003.3).
No obstante cabe puntualizar el límite que aparece en
la legislación en el sentido que las formas medios y procedimientos de
participación que las corporaciones establezcan en el ejercicio de su potestad
de autoorganización “no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de
decisión que corresponde a los órganos representativos regulados por la Ley”[5],
lo que señala la necesaria complementariedad entre las formas de participación
con los órganos representativos legítimamente constituidos.
Estos instrumentos normativos conjugan por un lado,
los mecanismos de participación a través de órganos estables con otros procesos
más flexibles e innovadores. Por otro lado se regula a las entidades ciudadanas
y sus formas de relación y articulación con el gobierno municipal. En los
reglamentos de más reciente sanción se pone especial énfasis en la utilización
de las nuevas tecnologías al servicio de los ciudadanos.
Del análisis de su estructura y principales
componentes pueden extraerse los siguientes núcleos temáticos[6]:
1.
Disposiciones generales y principios participativos.
Ámbito de
aplicación, finalidades, objetivos de los reglamentos y principios
favorecedores de la participación.
2. Derechos de
la ciudadanía
El conjunto de
derechos relacionados con la participación los cuales funcionan muchas veces
como prerrequisitos para su desarrollo, como el derecho de petición, de
reunión, de audiencia, de asociación y de información.
3. Entidades o
asociaciones ciudadanas.
El fomento del
asociacionismo, el registro de entidades, la importancia y efectos de la
declaración de utilidad pública, la regulación de ayudas, subvenciones,
convenios de colaboración con las asociaciones y la utilización de bienes
municipales entre otros.
4. Canales y
mecanismos de participación ciudadana.
Modalidades
como la iniciativa ciudadana, la iniciativa popular o legislativa, la
participación en órganos del Ayuntamiento, la consulta ciudadana, la Audiencia
pública, entre otros canales o mecanismos de participación.
5. Órganos de
participación.
Formas
colegiadas para la deliberación y el debate como los Consejos sectoriales, los
territoriales y los consejos de Ciudad entre otros.
6. Tecnologías
de información y comunicación y nuevas modalidades para la participación.
Utilización de
las denominadas Tic’s y la explicitación de un conjunto de nuevas herramientas
participativas que muchas veces enfatizan el involucramiento de los ciudadanos
en forma individual.
7. Gestión de
las relaciones con la ciudadanía y fomento de la participación.
Institucionalización
de distintas áreas gubernamentales como las orientadas a facilitar la información y atención a los
ciudadanos, la canalización de reclamos o las áreas o Delegaciones para la
Promoción de la Participación Ciudadana
Continuará…
Fuente: “Reglamentos
de Participación Ciudadana en España. Enfoque comparado de ciudades de
Andalucía”. Investigación IUT Instituto Urbano y Territorial,
Unión Iberoamericana de Municipalistas, (Fidyka Leopoldo 2008/09).
[1] “Reglamentos
de Participación Ciudadana. Estudio comparado en ciudades de la Comunidad
Autónoma de Andalucía” Instituto Urbano y Territorial UIM, L. Fidyka 2008.
[2] Conforme al
art. 1 de la LRBRL
[3] Real
Decreto 2586/1986 de 28 de noviembre, comúnmente denominado ROF
[4] También
conocida como “Ley de Grandes Ciudades”.
[5] Conforme al
art. 69.2 de la LRBRL.
[6] Extraídos de
la Matriz de Información Normativa elaborada especialmente para la detección y
comparación de los Reglamentos locales de Participación (Fidyka Leopoldo J.
2008).
No hay comentarios.:
Publicar un comentario