Reglamentos de Participación Ciudadana en España.
Enfoque comparado de ciudades de Andalucía
Leopoldo J.
Fidyka
Abogado (UBA) Magíster en Dirección y Gestión Pública Local Universidad
Carlos III,UIM, Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
Algunos resultados
de un proyecto de investigación sobre Reglamentos de Participación Ciudadana
(RPC), sancionados en algunas ciudades de la Comunidad Autónoma de Andalucía en
varias entregas.
2da. parte
Disposiciones generales y principios participativos
2.1. Objetivos y finalidades de los Reglamentos.
Teniendo en
cuenta que los reglamentos de Participación Ciudadana (RPC) pretenden la
regulación de las normas referentes a las formas, medios y procedimientos de
información y participación de los vecinos y entidades ciudadanas en la gestión
municipal, en los instrumentos explicitan sus finalidades:
En Jaén su
preámbulo establece que el reglamento tiene carácter preceptivo y orientador y
que posibilita legalmente la relación entre el municipio y los vecinos a los
efectos de su participación en la gestión municipal, “marcando la relación
directa de las organizaciones representativas de los vecinos y propuestas de
las mismas, para posibilitar dar respuestas a sus aspiraciones”.
Sevilla por su
parte explicita que ya no es sólo la
Administración Pública quién ostenta el poder de definición del interés
público, por lo que el Reglamento de Participación Ciudadana, constituye un
intento de acercamiento “a un modelo de Administración en el que el sistema de
democracia representativa se complementa con instituciones que posibilitan la
penetración de los ciudadanos en las estructuras administrativas para
intervenir en la formación de decisiones que afectan al interés general”[1].
Respecto
a su ámbito de aplicación, se incluye a todos los vecinos y a las Entidades
Ciudadanas con domicilio social en las ciudades, que estén acreditadas ante el
registro de los Ayuntamientos. La condición de vecino se adquiere mediante la
inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes, conforme a lo
previsto en la Legislación sectorial sobre Población Municipal.
Cádiz dispone
que el ámbito de aplicación de la normativa sobre Participación Ciudadana
incluye a todos los residentes y transeúntes inscritos en el padrón Municipal y
a las entidades ciudadanas cuyo domicilio y ámbito territorial estén en el
Municipio. A tales efectos, se consideran entidades ciudadanas “las
asociaciones, federaciones, uniones y cualesquiera otras formas de integración
de asociaciones de base constituidas para la defensa de intereses generales o
sectoriales de los vecinos que, hallándose previamente inscriptas en el
Registro General de Asociaciones, lo estén también, en el Registro Municipal de
Asociaciones Vecinales de Cádiz”.
Los objetivos de los RPC pueden resumirse en:
Facilitar
la más amplia información sobre las actividades, así como sobre el
funcionamiento de órganos y servicios municipales.
Promover
la participación de la ciudadanía y de las entidades ciudadanas en la gestión
municipal.
Hacer
efectivos los derechos de los vecinos o la
ciudadanía regulados en el marco legal.
Fomentar
la vida asociativa en la ciudad y sus distritos.
Aproximar
la gestión municipal a la ciudadanía para mejorar su eficacia.
Garantizar
la solidaridad y el equilibrio entre los distintos distritos del término
municipal y dentro de cada uno de éstos.
Málaga
incorpora el fomento del voluntariado y Granada aporta entre éstos propósitos,
el de establecer nuevas vías de participación, que garanticen el desarrollo de
la democracia participativa y la eficacia de la acción pública y asimismo que
contribuya a potenciar “un Plan de Comunicación multidireccional entre los
ciudadanos, las Asociaciones y las estructuras administrativas municipales”.
Los
reglamentos también dejan traslucir una aproximación al concepto de
participación:
En Cádiz, se entiende por Participación
Ciudadana a “la colaboración de los ciudadanos en la preparación de los asuntos
que sirvan de base para la toma de decisiones corporativas, ampliando los
niveles ya existentes de participación de éstos en los órganos de decisión de
las Fundaciones, Patronatos Municipales, así como en los Consejos de
Administración de las Empresas y Servicios Municipalizados”.
Málaga pone a
la participación como un derecho de “todos/as los/las vecinos/as” de acuerdo
con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, “cuando su colaboración voluntaria
sea requerida por los órganos de gobierno y administración municipal”.
Córdoba por su parte en el Preámbulo, ofrece un
ambicioso concepto de Participación Ciudadana entendida ésta como: “La extensión sistemática de la actuación y
principios democráticos a la gestión pública y a la vida cotidiana, como
desarrollo necesario y lógico de nuestro ordenamiento constitucional, basada en
hacer protagonistas a los agentes sociales, de los que nos dotamos libremente,
y a la ciudadanía, posibilitando la mejor definición y eficacia de los
diferentes servicios, programas y actuaciones municipales”.
2.2. Derechos de la ciudadanía
2.2.1. Derecho de petición.
La
constitución española en el artículo 29 garantiza el derecho de petición
individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que
determine la ley[2].
El
ROF dispone que las solicitudes que dirijan los vecinos a cualquier órgano del
Ayuntamiento en petición de aclaraciones o actuaciones municipales, se cursaran
necesariamente por escrito, y serán contestadas en los términos previstos en la
legislación sobre procedimiento administrativo y cuando la solicitud formule
una propuesta de actuación municipal, su destinatario informara al solicitante
del trámite que se le haya de dar. En el caso que la propuesta llegue a
tratarse en algún órgano colegiado municipal, quien actúe de secretario del
mismo remitirá en el plazo máximo de quince días al proponente, copia de la
parte correspondiente del acta de la sesión. Asimismo el Presidente del órgano
colegiado “podrá requerir la presencia del autor de la propuesta en la sesión
que corresponda, a los efectos de explicarla y defenderla por si mismo”.
En los
reglamentos se establece que todas las personas y asociaciones ciudadanas
inscriptas en el registro municipal de asociaciones tienen el derecho a hacer
peticiones o solicitudes al gobierno municipal o pedir aclaraciones sobre las
actuaciones municipales.
Los temas
objeto de petición son por demás amplios: actuaciones municipales (Córdoba), o
cualquier asunto o materia de competencia municipal (Granada).
La petición
puede ser individual o colectiva. Se ejerce ante las autoridades u órganos
municipales. Málaga en procura de un mejor ejercicio de éste derecho dispone
que se pueden presentar peticiones, en forma individual o colectiva, “ante el
Ayuntamiento o sus organismos autónomos, así como ante aquellas sociedades
mercantiles dependientes de aquél, que gestionen servicios públicos de
titularidad municipal”.
Este derecho
se ejerce por escrito (Córdoba, Granada, Málaga, Sevilla), y también se podrán
utilizar para su ejercicio los medios electrónicos o telemáticos establecidos
por el Ayuntamiento (Córdoba, Granada). Esta última ciudad dispone que puede
utilizarse cualquier medio, incluso de carácter electrónico, que permita
acreditar su autenticidad, e incluirá la identidad del solicitante, su
nacionalidad, el lugar o el medio elegido para la práctica de notificaciones,
el objeto y el destinatario de la petición. Para el caso de peticiones
colectivas, además de los requisitos anteriores, “serán firmadas por todos los
peticionarios, debiendo figurar junto a la firma, el nombre y apellidos de cada
uno de ellos. Los peticionarios podrán exigir la confidencialidad de sus
datos”.
No se admiten
el trámite las peticiones cuyo objeto sea ajeno a las atribuciones de los
ayuntamientos, así como aquéllas que tengan establecido un procedimiento
especifico.
Córdoba establece que se acusará recibo de la petición
en el plazo máximo diez días y la admitirá a trámite, salvo que concurran
alguna de las siguientes causas:
a) Insuficiencia de la acreditación del peticionario o
peticionarios.
b) El objeto de petición no es competencia del
Ayuntamiento.
c) La petición tiene un trámite administrativo
específico.
En el primer caso, se dará un plazo de 10 días para
subsanar la carencia de acreditación, transcurrido el cual se entenderá
desistido el procedimiento. La inadmisión por cualquier otra causa será objeto
de resolución motivada en el plazo de 10 días, a contar a partir del siguiente
a la fecha de presentación de la petición.
Sevilla prevé la situación que la solicitud haga
referencia a cuestiones de la competencia de otras Administraciones o
atribuidas a órganos distintos, en ése caso el destinatario de las mismas “la
dirigirá a quién corresponda, dando cuenta de este extremo al peticionario”.
La autoridad u
órgano competente tendrá la obligación de contestar y de notificar la
contestación en el plazo máximo de tres meses, contados desde la fecha de su
presentación (Córdoba, Granada, Málaga), aunque en esta última se establece que
el vencimiento del plazo sin haberse notificado resolución expresa al
interesado, “deberá de entenderse desestimatorio en lo que a su petición se
refiere, de acuerdo con lo establecido en la normativa reguladora del
Procedimiento Administrativo Común”.
Un derecho
relacionado con la petición es el de propuesta, destinado a canalizar el aporte
de iniciativas (propuestas de actuación, sugerencias, etc.) que afecten a la
ciudad o el barrio por parte de los vecinos o entidades ciudadanas.
En este caso deben ser presentadas por escrito
(Almería) y también a través de distintos medios que el Ayuntamiento establezca
para favorecer la comunicación con los vecinos, “vía telemática, buzones de
sugerencias de las distintas dependencias municipales o cualesquiera otros”.
En Almería se
encomienda a la Unidad Administrativa de Participación Ciudadana que proceda al
archivo de copias de todas las propuestas presentadas y esa Unidad será la
responsable de hacer llegar con prontitud las propuestas a los órganos
municipales, debiendo asimismo realizar el correspondiente seguimiento. Se
enfatiza que “en ningún caso se atenderán propuestas que defiendan intereses
particulares o de grupos por encima de los intereses generales de los
ciudadanos o vecinos”.
2.2.2 Derecho de reunión.
Pocos
reglamentos desarrollan específicamente este derecho. Córdoba facilita su
ejercicio en lugares públicos “sin más condicionantes que los derivados de las
características del espacio y las ordenanzas municipales, así como del
cumplimiento de los requisitos exigidos cuando se trate de reuniones en lugares
de tránsito público o manifestaciones, de acuerdo con la Ley Orgánica 9/1983
reguladora del derecho de reunión”. Asimismo dispone, que el Ayuntamiento,
dentro de las posibilidades de su patrimonio inmueble, colaborará en dotar de
sede a aquellas asociaciones “que por su relevancia social y ciudadana debieran
disponer de ella y no cuenten con los medios oportunos”.
2.2.3 Derecho de audiencia
El derecho de audiencia tiene jerarquía
constitucional, pudiendo participar los ciudadanos directamente o a través de
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de
elaboración de disposiciones administrativas que les afecten[3].
En el plano local se traduce en el derecho las
personas y las asociaciones ciudadanas a ser oídas en la tramitación de los
procedimientos o en la realización de actuaciones municipales en los que se
manifieste un interés legítimo.
El Reglamento de Córdoba establece que con
independencia de la posibilidad de acceder a la tramitación de los expedientes
administrativos, “este derecho se puede ejercer mediante convocatoria municipal
a iniciativa del Ayuntamiento o en base a una propuesta ciudadana para tratar
temas de interés ciudadano”[4].
2.2.4. Derecho de información
La LRBRL,
establece entre los derechos de los vecinos a ser informado, previa petición razonada,
pudiendo dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos
los expedientes y documentación municipal y en consecuencia el mandato general
a todas las Corporaciones locales de facilitar la más amplia información sobre
su actividad.
También
plantea pautas generales para la publicidad de acuerdos de las corporaciones
locales, el derecho a todos los ciudadanos a obtener copias, certificaciones,
antecedentes, así como la consulta de archivos y registros. El ROF entre otras
cuestiones en la materia, prevé la existencia en la organización administrativa
de una oficina de información que canalizará toda la actividad relacionada con
la difusión e información pública local.
Un conjunto de reglamentos amplía las
previsiones para dichas áreas, estableciendo que se las debe dotar de medios
materiales y personales suficientes, destinándose para la atención al
público, personal cualificado que posea
conocimientos sobre la organización y actividades del Ayuntamiento y la ciudad
(Sevilla).
En consecuencia, los municipios garantizan a los
ciudadanos el derecho a la información sobre la gestión de las competencias y
servicios municipales utilizando para ello distintas vías y canales.
Previéndose la posibilidad de recoger la opinión de los vecinos y entidades a
través de campañas de información, debates, asambleas, reuniones, consultas,
encuestas y sondeos de opinión (Sevilla). Pero también el derecho de los
ciudadanos a ser informados “de los resultados de la gestión municipal,
(Granada).
Málaga dispone
que el Ayuntamiento “facilitará la más amplia información sobre su actividad,
la realizada por las Asociaciones y Entidades que gestionen proyectos y
actividades relacionadas con los planes municipales y la participación de todos
los/las ciudadanos/as en la vida local”.
Cádiz por su
parte, establece que las normas, acuerdos y en general, las actuaciones
municipales serán divulgadas “de la forma más sencilla y apropiada para que
realmente puedan ser conocidas y comprendidas por los ciudadanos y, como
consecuencia, puedan ejercer sus derechos y cumplir sus respectivas
obligaciones”.
Fija también
precisas pautas para acceder a la información:
Los
ciudadanos podrán solicitar por escrito información sobre las actuaciones
municipales y sus antecedentes y, en general, sobre todos los servicios y
actividades municipales.
Las
peticiones de información deberán ser razonadas, salvo que se refieran a la
obtención de copias y certificaciones de acuerdos municipales y antecedentes de
los mismos.
Cuando
la solicitud haga referencia a asuntos de la competencia de otras
Administraciones Públicas, la Oficina Municipal de Información la dirigirá a
quien corresponda, dando cuenta de este extremo al peticionario.
Las
peticiones de información habrán de ser contestadas en el plazo máximo de un
mes.
En
el caso de que no sea posible dar contestación a cualquier solicitud de
información en el plazo establecido, el órgano receptor de la misma está
obligado a dar razón de la demora, comunicando la Oficina Municipal de Información
al solicitante los motivos de la misma.
En forma
diferenciada las entidades o
asociaciones vecinales inscriptas
pueden recibir información sobre las convocatorias y órdenes del día de
los órganos colegiados municipales que celebren sesiones públicas, de las
sesiones de la Junta de Gobierno y de Comisiones Informativas cuando figuren en
ellos asuntos relacionados con el ámbito y objeto social de esas entidades,
publicaciones de interés e información resumida de los acuerdos del Pleno y de
la Junta de Gobierno.
Las entidades,
siempre que lo soliciten expresamente podrán “recibir en su domicilio social
las convocatorias y acuerdos de los órganos colegiados municipales con igual
celeridad que a los grupos municipales”.
Por otra parte, las entidades ciudadanas, previa comunicación al
Ayuntamiento o Junta Municipal correspondiente, podrán instalar puestos de
información al público (Sevilla).
También pueden
celebrar reuniones informativas con Concejales Delegados del Alcalde sobre
asuntos de su competencia, previa petición por escrito y en plazo máximo de
treinta días tras la presentación de la misma, (Cádiz).
En líneas
generales los reglamentos desarrollan y amplían el derecho a acceso a copias,
certificaciones, el conocimiento de trámites, procedimientos en curso y el
acceso a archivos y registros
En este
sentido Málaga dispone como principio, que la ciudadanía tiene derecho a
acceder a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los
archivos administrativos, “cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica,
sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que
tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la
solicitud.”
Medios y
canales:
Los
Ayuntamientos informan también a la ciudadanía a través de las Juntas
Municipales de Distrito, de los medios de comunicación y mediante la edición de libros, boletines,
revistas, folletos, bandos. Como así también por medio de carteles, tablones de
anuncios y cuantos otros medios se consideren necesarios.
El Ayuntamiento de Sevilla se compromete a editar una
Guía Informativa Municipal, que revisará periódicamente y un Boletín de
Información Municipal, de distribución gratuita. Las Asociaciones y demás
entidades ciudadanas podrán participar en la elaboración del mismo,
reservándose un espacio a fin de que se puedan publicar sus colaboraciones.
Este Boletín deberá incluir la más amplia información
sobre la gestión municipal, “pudiendo insertarse en el mismo extracto de
acuerdo adoptado por algún órgano del Ayuntamiento, propuesta suscrita por
grupos políticos y por entidades ciudadanas, resumen de presupuestos, estudios,
memorias, obras realizadas o en ejecución, reglamentaciones, bandos, anales de
la localidad y cuántos otros asuntos se consideren de interés”.
En vistas a
facilitar el uso de los medios de comunicación municipal, Córdoba
dispone que se establecerán cauces y plazos, en procura de dar a conocer los
proyectos y actuaciones de interés municipal los periodos de información pública
y la agenda de actividades, teniendo presente la demanda vecinal al respecto.
Asimismo, que el Ayuntamiento promoverá en los medios locales “que además de la
información de la ciudad, se puedan hacer debates y consultas a los
responsables políticos respecto de las cuestiones de competencia municipal y de
interés local, se recabe la opinión de los diferentes agentes sociales y se
haga difusión de los actos y procesos de participación ciudadana que se
produzcan”
Málaga impulsa
la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la
comunicación para facilitar la participación y la comunicación, “desarrollando
cuantas medidas sean necesarias para la presentación de documentos y para la
realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de
consultas ciudadanas, con las limitaciones establecidas para la utilización de
estos medios en la Constitución y las Leyes”. Cuando sea compatible con los
medios técnicos la ciudadanía podrán relacionarse con el Ayuntamiento, para
ejercer sus derechos, “a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos
o telemáticos, siempre con respeto de las garantías y requisitos previstos en
cada procedimiento”.
Para facilitar y mejorar los sistemas de información,
comunicación y consulta el Ayuntamiento de Córdoba, promueve la elaboración de
un plan de actuación, “en colaboración con el movimiento ciudadano”.
Continuará…
Fuente: “Reglamentos
de Participación Ciudadana en España. Enfoque comparado de ciudades de
Andalucía”. Investigación IUT Instituto Urbano y Territorial,
Unión Iberoamericana de Municipalistas, (Fidyka Leopoldo 2008/09).
[1] Preámbulo RPC
de Sevilla.
[2] Reglamentado
por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora
del Derecho de Petición.
[3] Art. 105 de
la Constitución Española, desarrollado por el art. 24 de la Ley 50/1997
Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno; y los arts. 84 y 86 de
la Ley 30/1992 Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
[4] Art.6 RPC de
Córdoba.
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