lunes, 13 de mayo de 2013

Reglamentos de participación ciudadana en España II



Reglamentos de Participación Ciudadana en España.

Enfoque comparado de ciudades de Andalucía

Leopoldo J. Fidyka
Abogado (UBA) Magíster en Dirección y Gestión Pública Local Universidad Carlos III,UIM, Universidad Internacional Menéndez Pelayo.


Algunos resultados de un proyecto de investigación sobre Reglamentos de Participación Ciudadana (RPC), sancionados en algunas ciudades de la Comunidad Autónoma de Andalucía en varias entregas.


2da. parte



Disposiciones generales y principios participativos


2.1. Objetivos y finalidades de los Reglamentos.


Teniendo en cuenta que los reglamentos de Participación Ciudadana (RPC) pretenden la regulación de las normas referentes a las formas, medios y procedimientos de información y participación de los vecinos y entidades ciudadanas en la gestión municipal, en los instrumentos explicitan sus finalidades:

En Jaén su preámbulo establece que el reglamento tiene carácter preceptivo y orientador y que posibilita legalmente la relación entre el municipio y los vecinos a los efectos de su participación en la gestión municipal, “marcando la relación directa de las organizaciones representativas de los vecinos y propuestas de las mismas, para posibilitar dar respuestas a sus aspiraciones”.

Sevilla por su parte explicita que  ya no es sólo la Administración Pública quién ostenta el poder de definición del interés público, por lo que el Reglamento de Participación Ciudadana, constituye un intento de acercamiento “a un modelo de Administración en el que el sistema de democracia representativa se complementa con instituciones que posibilitan la penetración de los ciudadanos en las estructuras administrativas para intervenir en la formación de decisiones que afectan al interés general”[1].

Respecto a su ámbito de aplicación, se incluye a todos los vecinos y a las Entidades Ciudadanas con domicilio social en las ciudades, que estén acreditadas ante el registro de los Ayuntamientos. La condición de vecino se adquiere mediante la inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes, conforme  a  lo previsto en la Legislación sectorial sobre Población Municipal.

Cádiz dispone que el ámbito de aplicación de la normativa sobre Participación Ciudadana incluye a todos los residentes y transeúntes inscritos en el padrón Municipal y a las entidades ciudadanas cuyo domicilio y ámbito territorial estén en el Municipio. A tales efectos, se consideran entidades ciudadanas “las asociaciones, federaciones, uniones y cualesquiera otras formas de integración de asociaciones de base constituidas para la defensa de intereses generales o sectoriales de los vecinos que, hallándose previamente inscriptas en el Registro General de Asociaciones, lo estén también, en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales de Cádiz”.

Los objetivos de los RPC pueden resumirse en:

   Facilitar la más amplia información sobre las actividades, así como sobre el funcionamiento de órganos y servicios municipales.
   Promover la participación de la ciudadanía y de las entidades ciudadanas en la gestión municipal.
   Hacer efectivos los derechos de los vecinos o la  ciudadanía regulados en el marco legal.
   Fomentar la vida asociativa en la ciudad y sus distritos.
   Aproximar la gestión municipal a la ciudadanía para mejorar su eficacia.
   Garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los distintos distritos del término municipal y dentro de cada uno de éstos.

Málaga incorpora el fomento del voluntariado y Granada aporta entre éstos propósitos, el de establecer nuevas vías de participación, que garanticen el desarrollo de la democracia participativa y la eficacia de la acción pública y asimismo que contribuya a potenciar “un Plan de Comunicación multidireccional entre los ciudadanos, las Asociaciones y las estructuras administrativas municipales”.
Los reglamentos también dejan traslucir una aproximación al concepto de participación:

 En Cádiz, se entiende por Participación Ciudadana a “la colaboración de los ciudadanos en la preparación de los asuntos que sirvan de base para la toma de decisiones corporativas, ampliando los niveles ya existentes de participación de éstos en los órganos de decisión de las Fundaciones, Patronatos Municipales, así como en los Consejos de Administración de las Empresas y Servicios Municipalizados”.

Málaga pone a la participación como un derecho de “todos/as los/las vecinos/as” de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, “cuando su colaboración voluntaria sea requerida por los órganos de gobierno y administración municipal”.

Córdoba por su parte en el Preámbulo, ofrece un ambicioso concepto de Participación Ciudadana entendida ésta como: “La extensión sistemática de la actuación y principios democráticos a la gestión pública y a la vida cotidiana, como desarrollo necesario y lógico de nuestro ordenamiento constitucional, basada en hacer protagonistas a los agentes sociales, de los que nos dotamos libremente, y a la ciudadanía, posibilitando la mejor definición y eficacia de los diferentes servicios, programas y actuaciones municipales”.


2.2. Derechos de la ciudadanía


2.2.1. Derecho de petición.

La constitución española en el artículo 29 garantiza el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley[2].

El ROF dispone que las solicitudes que dirijan los vecinos a cualquier órgano del Ayuntamiento en petición de aclaraciones o actuaciones municipales, se cursaran necesariamente por escrito, y serán contestadas en los términos previstos en la legislación sobre procedimiento administrativo y cuando la solicitud formule una propuesta de actuación municipal, su destinatario informara al solicitante del trámite que se le haya de dar. En el caso que la propuesta llegue a tratarse en algún órgano colegiado municipal, quien actúe de secretario del mismo remitirá en el plazo máximo de quince días al proponente, copia de la parte correspondiente del acta de la sesión. Asimismo el Presidente del órgano colegiado “podrá requerir la presencia del autor de la propuesta en la sesión que corresponda, a los efectos de explicarla y defenderla por si mismo”.

En los reglamentos se establece que todas las personas y asociaciones ciudadanas inscriptas en el registro municipal de asociaciones tienen el derecho a hacer peticiones o solicitudes al gobierno municipal o pedir aclaraciones sobre las actuaciones municipales.

Los temas objeto de petición son por demás amplios: actuaciones municipales (Córdoba), o cualquier asunto o materia de competencia municipal (Granada).

La petición puede ser individual o colectiva. Se ejerce ante las autoridades u órganos municipales. Málaga en procura de un mejor ejercicio de éste derecho dispone que se pueden presentar peticiones, en forma individual o colectiva, “ante el Ayuntamiento o sus organismos autónomos, así como ante aquellas sociedades mercantiles dependientes de aquél, que gestionen servicios públicos de titularidad municipal”.

Este derecho se ejerce por escrito (Córdoba, Granada, Málaga, Sevilla), y también se podrán utilizar para su ejercicio los medios electrónicos o telemáticos establecidos por el Ayuntamiento (Córdoba, Granada). Esta última ciudad dispone que puede utilizarse cualquier medio, incluso de carácter electrónico, que permita acreditar su autenticidad, e incluirá la identidad del solicitante, su nacionalidad, el lugar o el medio elegido para la práctica de notificaciones, el objeto y el destinatario de la petición. Para el caso de peticiones colectivas, además de los requisitos anteriores, “serán firmadas por todos los peticionarios, debiendo figurar junto a la firma, el nombre y apellidos de cada uno de ellos. Los peticionarios podrán exigir la confidencialidad de sus datos”.

No se admiten el trámite las peticiones cuyo objeto sea ajeno a las atribuciones de los ayuntamientos, así como aquéllas que tengan establecido un procedimiento especifico.

Córdoba establece que se acusará recibo de la petición en el plazo máximo diez días y la admitirá a trámite, salvo que concurran alguna de las siguientes causas:
a) Insuficiencia de la acreditación del peticionario o peticionarios.
b) El objeto de petición no es competencia del Ayuntamiento.
c) La petición tiene un trámite administrativo específico.
En el primer caso, se dará un plazo de 10 días para subsanar la carencia de acreditación, transcurrido el cual se entenderá desistido el procedimiento. La inadmisión por cualquier otra causa será objeto de resolución motivada en el plazo de 10 días, a contar a partir del siguiente a la fecha de presentación de la petición.

Sevilla prevé la situación que la solicitud haga referencia a cuestiones de la competencia de otras Administraciones o atribuidas a órganos distintos, en ése caso el destinatario de las mismas “la dirigirá a quién corresponda, dando cuenta de este extremo al peticionario”.

La autoridad u órgano competente tendrá la obligación de contestar y de notificar la contestación en el plazo máximo de tres meses, contados desde la fecha de su presentación (Córdoba, Granada, Málaga), aunque en esta última se establece que el vencimiento del plazo sin haberse notificado resolución expresa al interesado, “deberá de entenderse desestimatorio en lo que a su petición se refiere, de acuerdo con lo establecido en la normativa reguladora del Procedimiento Administrativo Común”.

Un derecho relacionado con la petición es el de propuesta, destinado a canalizar el aporte de iniciativas (propuestas de actuación, sugerencias, etc.) que afecten a la ciudad o el barrio por parte de los vecinos o entidades ciudadanas.
 En este caso deben ser presentadas por escrito (Almería) y también a través de distintos medios que el Ayuntamiento establezca para favorecer la comunicación con los vecinos, “vía telemática, buzones de sugerencias de las distintas dependencias municipales o cualesquiera otros”.

En Almería se encomienda a la Unidad Administrativa de Participación Ciudadana que proceda al archivo de copias de todas las propuestas presentadas y esa Unidad será la responsable de hacer llegar con prontitud las propuestas a los órganos municipales, debiendo asimismo realizar el correspondiente seguimiento. Se enfatiza que “en ningún caso se atenderán propuestas que defiendan intereses particulares o de grupos por encima de los intereses generales de los ciudadanos o vecinos”.

2.2.2 Derecho de reunión.

Pocos reglamentos desarrollan específicamente este derecho. Córdoba facilita su ejercicio en lugares públicos “sin más condicionantes que los derivados de las características del espacio y las ordenanzas municipales, así como del cumplimiento de los requisitos exigidos cuando se trate de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones, de acuerdo con la Ley Orgánica 9/1983 reguladora del derecho de reunión”. Asimismo dispone, que el Ayuntamiento, dentro de las posibilidades de su patrimonio inmueble, colaborará en dotar de sede a aquellas asociaciones “que por su relevancia social y ciudadana debieran disponer de ella y no cuenten con los medios oportunos”.


2.2.3 Derecho de audiencia

El derecho de audiencia tiene jerarquía constitucional, pudiendo participar los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas que les afecten[3].

En el plano local se traduce en el derecho las personas y las asociaciones ciudadanas a ser oídas en la tramitación de los procedimientos o en la realización de actuaciones municipales en los que se manifieste un interés legítimo.

El Reglamento de Córdoba establece que con independencia de la posibilidad de acceder a la tramitación de los expedientes administrativos, “este derecho se puede ejercer mediante convocatoria municipal a iniciativa del Ayuntamiento o en base a una propuesta ciudadana para tratar temas de interés ciudadano”[4].


2.2.4. Derecho de información


La LRBRL, establece entre los derechos de los vecinos a ser informado, previa petición razonada, pudiendo dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal y en consecuencia el mandato general a todas las Corporaciones locales de facilitar la más amplia información sobre su actividad.

También plantea pautas generales para la publicidad de acuerdos de las corporaciones locales, el derecho a todos los ciudadanos a obtener copias, certificaciones, antecedentes, así como la consulta de archivos y registros. El ROF entre otras cuestiones en la materia, prevé la existencia en la organización administrativa de una oficina de información que canalizará toda la actividad relacionada con la difusión e información pública local.

  Un conjunto de reglamentos amplía las previsiones para dichas áreas, estableciendo que se las debe dotar de medios materiales y personales suficientes, destinándose para la atención al público,  personal cualificado que posea conocimientos sobre la organización y actividades del Ayuntamiento y la ciudad (Sevilla).

En consecuencia, los municipios garantizan a los ciudadanos el derecho a la información sobre la gestión de las competencias y servicios municipales utilizando para ello distintas vías y canales. Previéndose la posibilidad de recoger la opinión de los vecinos y entidades a través de campañas de información, debates, asambleas, reuniones, consultas, encuestas y sondeos de opinión (Sevilla). Pero también el derecho de los ciudadanos a ser informados “de los resultados de la gestión municipal, (Granada).

Málaga dispone que el Ayuntamiento “facilitará la más amplia información sobre su actividad, la realizada por las Asociaciones y Entidades que gestionen proyectos y actividades relacionadas con los planes municipales y la participación de todos los/las ciudadanos/as en la vida local”.

Cádiz por su parte, establece que las normas, acuerdos y en general, las actuaciones municipales serán divulgadas “de la forma más sencilla y apropiada para que realmente puedan ser conocidas y comprendidas por los ciudadanos y, como consecuencia, puedan ejercer sus derechos y cumplir sus respectivas obligaciones”.

Fija también precisas pautas para acceder a la información:

   Los ciudadanos podrán solicitar por escrito información sobre las actuaciones municipales y sus antecedentes y, en general, sobre todos los servicios y actividades municipales.

   Las peticiones de información deberán ser razonadas, salvo que se refieran a la obtención de copias y certificaciones de acuerdos municipales y antecedentes de los mismos.

   Cuando la solicitud haga referencia a asuntos de la competencia de otras Administraciones Públicas, la Oficina Municipal de Información la dirigirá a quien corresponda, dando cuenta de este extremo al peticionario.

   Las peticiones de información habrán de ser contestadas en el plazo máximo de un mes.

   En el caso de que no sea posible dar contestación a cualquier solicitud de información en el plazo establecido, el órgano receptor de la misma está obligado a dar razón de la demora, comunicando la Oficina Municipal de Información al solicitante los motivos de la misma.

En forma diferenciada las entidades o  asociaciones vecinales inscriptas  pueden recibir información sobre las convocatorias y órdenes del día de los órganos colegiados municipales que celebren sesiones públicas, de las sesiones de la Junta de Gobierno y de Comisiones Informativas cuando figuren en ellos asuntos relacionados con el ámbito y objeto social de esas entidades, publicaciones de interés e información resumida de los acuerdos del Pleno y de la Junta de Gobierno.

Las entidades, siempre que lo soliciten expresamente podrán “recibir en su domicilio social las convocatorias y acuerdos de los órganos colegiados municipales con igual celeridad que a los grupos municipales”.  Por otra parte, las entidades ciudadanas, previa comunicación al Ayuntamiento o Junta Municipal correspondiente, podrán instalar puestos de información al público (Sevilla).
  
También pueden celebrar reuniones informativas con Concejales Delegados del Alcalde sobre asuntos de su competencia, previa petición por escrito y en plazo máximo de treinta días tras la presentación de la misma, (Cádiz).

En líneas generales los reglamentos desarrollan y amplían el derecho a acceso a copias, certificaciones, el conocimiento de trámites, procedimientos en curso y el acceso a archivos y registros

En este sentido Málaga dispone como principio, que la ciudadanía tiene derecho a acceder a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, “cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.”

Medios y canales:

Los Ayuntamientos informan también a la ciudadanía a través de las Juntas Municipales de Distrito, de los medios de comunicación y  mediante la edición de libros, boletines, revistas, folletos, bandos. Como así también por medio de carteles, tablones de anuncios y cuantos otros medios se consideren necesarios.

El Ayuntamiento de Sevilla se compromete a editar una Guía Informativa Municipal, que revisará periódicamente y un Boletín de Información Municipal, de distribución gratuita. Las Asociaciones y demás entidades ciudadanas podrán participar en la elaboración del mismo, reservándose un espacio a fin de que se puedan publicar sus colaboraciones.

Este Boletín deberá incluir la más amplia información sobre la gestión municipal, “pudiendo insertarse en el mismo extracto de acuerdo adoptado por algún órgano del Ayuntamiento, propuesta suscrita por grupos políticos y por entidades ciudadanas, resumen de presupuestos, estudios, memorias, obras realizadas o en ejecución, reglamentaciones, bandos, anales de la localidad y cuántos otros asuntos se consideren de interés”.

En vistas a  facilitar el uso de los medios de comunicación municipal, Córdoba dispone que se establecerán cauces y plazos, en procura de dar a conocer los proyectos y actuaciones de interés municipal los periodos de información pública y la agenda de actividades, teniendo presente la demanda vecinal al respecto. Asimismo, que el Ayuntamiento promoverá en los medios locales “que además de la información de la ciudad, se puedan hacer debates y consultas a los responsables políticos respecto de las cuestiones de competencia municipal y de interés local, se recabe la opinión de los diferentes agentes sociales y se haga difusión de los actos y procesos de participación ciudadana que se produzcan”

Málaga impulsa la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación, “desarrollando cuantas medidas sean necesarias para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas, con las limitaciones establecidas para la utilización de estos medios en la Constitución y las Leyes”. Cuando sea compatible con los medios técnicos la ciudadanía podrán relacionarse con el Ayuntamiento, para ejercer sus derechos, “a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos, siempre con respeto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento”.

Para facilitar y mejorar los sistemas de información, comunicación y consulta el Ayuntamiento de Córdoba, promueve la elaboración de un plan de actuación, “en colaboración con el movimiento ciudadano”.



Continuará…



Fuente: “Reglamentos de Participación Ciudadana en España. Enfoque comparado de ciudades de Andalucía”. Investigación IUT Instituto Urbano y Territorial, Unión Iberoamericana de Municipalistas, (Fidyka Leopoldo 2008/09).


[1] Preámbulo RPC de Sevilla.
[2] Reglamentado por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición.
[3] Art. 105 de la Constitución Española, desarrollado por el art. 24 de la Ley 50/1997 Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno; y los arts. 84 y 86 de la Ley 30/1992 Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
[4] Art.6 RPC de Córdoba.

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