viernes, 3 de agosto de 2007

La participación ciudadana local y marco constitucional I

Participación ciudadana local en el marco constitucional de la República Argentina.

Leopoldo J. Fidyka


Ponencia presentada en el V Seminario Iberoamericano “Gobernabilidad y Concertación de los Gobiernos Locales”, desarrollado entre el 12 y 14 de octubre de 2005, en la ciudad de Córdoba, organizado por la Universidad Nacional de Córdoba, La Universidad Católica de Córdoba, la Fundación Konrad Adenauer y la Unión Iberoamericana de Municipalistas UIM.


1. Introducción

En virtud de la forma federal de estado adoptada por la República Argentina coexisten un conjunto de constituciones: las provincias autónomas aunque no soberanas, que dictan sus propias cartas magnas, respetando la relación de subordinación respecto de la Constitución Federal, lo que determina en el país, un complejo, pero enriquecedor marco normativo, al que se le puede agregar debido a su particular status institucional la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Las normas constitucionales constituyen la expresión de un modelo de sociedad y el pilar de la organización política jurídica de un país, conformando el marco de referencia para toda creación normativa y escenario para elaborar innovadoras herramientas que profundicen espacios ciudadanos - participativos.

En los últimos años se ha venido dando un marcado proceso hacia las reformas de las cartas constitucionales argentinas, con especial ritmo luego de modificaciones de la Constitución Nacional en 1994, incorporándosele variadas instituciones jurídicas de amplia trascendencia, lo que configura un nuevo marco constitucional. Ello presenta el desafío de examinar las formas y mecanismos de participación ciudadana institucionalizados específicamente para el ámbito local, para comprobar los instrumentos que cuentan los municipios en la materia, a la luz de las nuevas funciones y roles que vienen desempeñando.

La particularidad de la Argentina es que su Constitución Nacional sólo establece rasgos mínimos sobre el régimen municipal, aunque determina con precisión que el tema municipal es de exclusiva competencia de los estados miembros, lo que hace que coexistan en el país, tantas formas de organización municipal como provincias con diferente grado de autonomía. Con razón se sostiene que el tratamiento constitucional del municipio es meramente referencial, sin previsión en cuanto a su organización (H. Quiroga Lavié), aunque la última reforma constitucional incorporó el concepto de autonomía municipal.

2. Participación ciudadana en el ámbito local.

La participación ciudadana es uno de los temas que ha marcado la agenda de las políticas públicas de los últimos tiempos, por su valor estratégico para el fortalecimiento del sistema democrático y como demanda de distintos sectores de la sociedad civil.

El marco normativo interactúa en el proceso dinámico y complejo de la participación y puede constituirse en un elemento facilitador para el desarrollo de la misma. En el plano de las relaciones Estado - sociedad civil, el derecho y sus formas institucionales no solucionan ni generan por si solo la participación, pero es conveniente reconocer que la existencia de canales jurídicos que fomenten la participación constituyen valiosos instrumentos para que los ciudadanos y sus organizaciones influyan en el rumbo de la acción gubernamental, en la “cosa de todos”, y se fortalezca la práctica de la organización y la participación como medio para la consecución de los derechos.

La esfera local es un escenario privilegiado para el desarrollo de la participación ciudadana, debido a la estrecha y cotidiana relación entre gobernantes y gobernados: se pueden establecer con más agilidad y eficiencia mecanismos de información, consulta, gestión participativa y control de los poderes públicos por parte de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil.

Asumir la participación ciudadana[1], como una modalidad de gestión e incluso como una política pública, constituye uno de los retos en los que se ven inmersos los gobiernos locales, aunque muchas veces no se tiene en claro sus formas, implicancia y límites.

Pero, la gestión participativa no debe ser asociada a la confusión de roles. En efecto existen responsabilidades propias e ineludibles de los poderes constituidos, y esferas no compartidas de decisión y actuación, sin embargo ello no es impedimento que en un cúmulo creciente de temas, se inicien procesos de enriquecimiento de la gestión mediante acciones de participación ciudadana. Se estaría equivocando el camino si se confundiera participación con representación, estos deben ser conceptos complementarios, pero nunca antagónicos.

Emprender el camino hacia una gestión participativa, implica toma de conciencia, cambio de actitudes y asunción de responsabilidades, no solo del gobierno sino también de la ciudadanía.

Promover la participación desde el municipio requiere algo más que su creación legislativa; necesita continuidad, coherencia y articulación con otros principios y valores, que demandan cambios estructurales en las políticas implementadas. Es fundamental propiciar un entorno favorable para su desarrollo, trabajando con sus elementos medulares relacionados: mejoras en la información, la comunicación, transparencia, calidad, respuesta al ciudadano y generación de nuevos espacios e instancias participativas.

La promoción de procesos participativos es una inversión política hacia una nueva legitimidad, no constituye un mero recurso técnico, sino una verdadera inversión hacia la construcción de derechos en el ámbito local.

3. Participación y mecanismos en el marco constitucional

Como fuera señalado, la delimitación del régimen municipal es un poder no delegado por las provincias al gobierno federal, ello determina que una gran diversidad de formas de organización local, con amplias disparidades en cuanto a competencias y facultades. Por ello a diferencia de otros países, la Constitución Nacional, si bien incorpora en su última reforma variados principios e instituciones favorecedoras de la participación, no señala un principio genérico[1], ni mecanismos para el ámbito local.

Las constituciones provinciales por el contrario, incluyen amplios contenidos participativos para municipios: principios, derechos conexos, promoción de organizaciones, formas y canales concretos para efectivizarla, entre otros.

En muchas constituciones provinciales, aparece el fomento de la participación ciudadana entre las nuevas funciones de los gobiernos locales. En este sentido la Constitución de Salta dispone, la promoción de distintas formas y canales de participación de los vecinos, junto a varias provincias (Córdoba, Chaco, Chubut, Jujuy, San Juan, San Luis, Tierra del Fuego entre otras).

Se promueve la constitución y funcionamiento de distintas tipos de organizaciones como las instituciones intermedias o instituciones de cultura intelectual y física (Córdoba, Tucumán, Santa Cruz). Con preponderancia aparecen las organizaciones vecinales, denominación genérica que engloba a aquellas asociaciones voluntarias de ciudadanos que se involucran principalmente en cuestiones urbanas para promover el progreso y desarrollo de las condiciones de vida barrial.

También aparecen otras formas de organización como las cooperativas, entre ellas las abocadas a la prestación de servicios públicos (Jujuy, La Pampa, San Luis). Y así también los municipios pueden crean y promover empresas publicas y mixtas, entes vecinales, cooperativas, consorcios de vecinos y "toda forma de integración de los usuarios en la prestación de servicios y construcción de obras" (Río Negro).

Del conjunto de canales de participación institucionalizados, al objeto de su presentación se puede hacer una división entre las denominadas formas de democracia semidirecta y los demás mecanismos:

3.1 Formas semidirectas.

La democracia semidirecta genera una serie de mecanismos como la iniciativa popular, la consulta y la revocatoria de mandato, tendientes a perfeccionar el sistema representativo, en los cuales los ciudadanos no se limitan a elegir sus gobernantes, sino que intervienen a través del sufragio en asuntos importantes de la vida jurídica y política del Estado.

La Constitución Nacional incorpora la iniciativa y la consulta popular, pero en cambio no alude a la revocatoria de mandatos, a diferencia de muchas provincias que la estipulan tanto en la esfera provincial como local, aunque no deja de ser ésta la forma menos extendida.Es un tanto asimétrica y heterogénea la institucionalización de éstos mecanismos en las constituciones provinciales, no siempre se contemplan en forma coincidente para la esfera local y la provincial, señalando también que aún hay constituciones, que no establecen explícitamente mecanismos de democracia semidirecta para ninguno de esos ámbitos (Santa Fe, Tucumán).

Cabe destacar que un conjunto de provincias también aparecen estas figuras entre los requisitos que deben estar tenidos en cuenta al redactar las Cartas Orgánicas Municipales

a. Iniciativa popular:
Consiste en el derecho que tiene el electorado de presentar proyectos normativos a los cuerpos deliberativos municipales, para la sanción o derogación de ordenanzas sobre distintos asuntos de competencia municipal.El inicio del procedimiento requiere que el proyecto que va a ser presentado, cuente con la adhesión de un porcentaje determinado de electores. No todas las provincias lo establecen a excepción de Chaco y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[2]: Es usual la exclusión de determinadas materias de la iniciativa popular como las atinentes a tributos, presupuesto (Chaco), a lo que se le agrega reforma de la constitución y tratados internacionales (Ciudad A. de Buenos Aires).

b. Consulta popular:
Se puede denominar a la consulta popular como el derecho del pueblo a participar en la actividad constitucional, legislativa o administrativa, aceptando o rechazando por medio del sufragio, las resoluciones de uno a varios órganos constituyentes, legislativos o administrativos[3]. Muchas provincias las establecen para sus gobiernos locales sin mayores precisiones, en fórmulas como "utilizar la consulta popular" cuando lo estimen necesario, (San Juan, San Luis).

Las constituciones también contemplan determinados casos donde se debe convocar a consultas populares como:

En temas territoriales:- Delimitación o modificación de límites territoriales (Salta).- Fusión de municipios (Córdoba).- Escisión o fusión (San Juan), anexión o fusión (Chubut), en ambos casos deben consultadas las poblaciones involucradas.- Anexiones o segregaciones de municipios, aunque para el primer caso han de ser consultados los electores de los distritos interesados, pero en casos de segregaciones únicamente los de la zona que deba segregarse (Neuquén, Río Negro).

En temas patrimoniales:- Para acordar concesiones de servicios públicos por un plazo superior a diez años (Chubut, Neuquén).- Para contraer empréstitos cuyos servicios sean superiores al porcentaje que se establezca de los recursos ordinarios afectables, (Chubut).

c. Revocatoria popular:
La revocatoria popular es el derecho que posibilita a la ciudadanía destituir funcionarios electivos por medio del voto del electorado municipal.Pocas constituciones que la contemplan precisan claramente las causales de destitución. Chaco toma el criterio de adoptar las previstas para el juicio político.

La Ciudad A. de Bs. As., se limita a establecer por "causas atinentes a su desempeño", requiriéndose para el inicio del procedimiento la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la ciudad o comuna, según sea el caso.En algunos casos se establece un límite temporal para la procedencia de este mecanismo, como que haya transcurrido un determinado lapso en su mandato o si no le faltare poco tiempo para concluirlo -un año de mandato y menos de seis para su expiración- (Ciudad A. de Bs. As.); Pero en líneas generales se dejan grandes rasgos de este instituto sujetos a la normativa reglamentaria.

[1] Al estilo de la constitución española.
[2] no más del tres por ciento de los ciudadanos del padrón electoral correspondiente (Chaco), uno y medio por ciento del mismo (Ciudad A. de Buenos Aires)
[3] Linares Quintana, Segundo V.

[1] Adoptando un concepto amplio de dimensiones de la participación ciudadana comprensivo de toda forma de acercamiento y articulación entre gobierno municipal y sociedad civil.


- Continúa -

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