Municipio, planeamiento urbano y participación II

2. Aproximación al marco jurídico de la República Argentina


a. Planeamiento local y participación en las constituciones argentinas

Como país federal, la Argentina organiza su estado en tres niveles: uno general, llamado federal o nacional, y dos territoriales. Estos últimos son los gobiernos provinciales, origen de la soberanía y de la organización estatal y los gobiernos municipales que, constitucionalmente, derivan del ámbito provincial.

Como consecuencia de ello en el país no existe un sistema municipal único, sino un complejo y superpuesto entramado local signado por diferencias, de competencias, atribuciones, categorías y modalidades, que toma distinta configuración de acuerdo a las distintas provincias. Basta sólo mencionar ítems como los grados de autonomía, formas de organización y composición de los órganos locales, elección de autoridades, facultades propias, manejo de recursos, competencia territorial asignada, organismos de control, entre muchos otros, según lo que establecen las normas constitucionales y legales provinciales.

Todo ello se deriva en que la Constitución Nacional a diferencia de otros países, sólo incluye una mención referencial respecto de la institución municipal, cayendo su delimitación dentro de la esfera de las provincias, según el art. 5 del mencionado ordenamiento.

Recién con la reforma de la Constitución Nacional producida en el año 1994, se incorpora la autonomía local disponiendo el art. 123 que cada provincia dicta su propia constitución "asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".

Explorar el marco constitucional tiene su trascendencia: porque constituye la piedra angular del sistema normativo, es la base de todo el orden jurídico - político del Estado y determina los límites de sujeción a donde deben respaldarse las normas jurídicas inferiores. Conjunto que otorga espacios para imaginar pero que también señala límites.

Si se observa el mapa jurídico institucional del país aún hoy conviven provincias donde a sus municipios se les reconoce plena autonomía, con otras donde sus capacidades se encuentran muy limitadas, cercanas a una definición autárquica del municipio, a pesar de la fuerte y sostenida tendencia en el derecho provincial argentino a establecer la autonomía municipal desde la segunda mitad del siglo XX, proceso que se consolida con las reformas constitucionales luego de la recuperación democrática.

Esto repercute sobre las competencias generales de los municipios y muy especialmente sobre sus facultades en relación con temas de índole urbanística, donde en algunas provincias aparecen los gobiernos locales con capacidades cercenadas a pesar que se viene sosteniendo desde muchos años que la elaboración del planeamiento urbano y la realización del ordenamiento urbanístico, constituye materia plenamente municipal[1].

La diversidad antes descripta se manifiesta en temas de amplia trascendencia para la temática en cuestión, como respecto a la competencia territorial de los municipios:

La doctrina jurídica enseña que el territorio constituye uno de los elementos esenciales del municipio junto a la población y el poder, definiéndoselo como el sitio o lugar donde se asienta la población y el ámbito espacial donde ejerce el mismo su poder político. Los sistemas territoriales adoptados por las provincias para determinar la competencia territorial (radio o término de los municipios) varían notablemente. Pueden ser sintetizados en dos tipos: el sistema partido, condado o departamento y el sistema de ejido urbano o villa, aunque existen fórmulas intermedias.

En el sistema de partido o condado, la totalidad del territorio provincial aparece municipalizado o dividido en áreas que caen dentro de la cobertura de algún municipio. Comprende áreas urbanas como también rurales, e incluso caen dentro de sí, poblaciones menores.

Esta modalidad se adecua mejor a un proceso de planificación, permite una mayor amplitud en cuanto a la financiación de servicios que brindan las comunas, pero por otro lado, se la ha criticado por la sobrecarga de tareas a los municipios en extensos territorios como así también que subordina centros urbanos menores a la ciudad cabecera del partido o departamento. Resulta más compatible con las acepciones que conciben a los municipios como meras delegaciones administrativas y es adoptada en unas pocas provincias.

En el sistema de ejido urbano o villa, la competencia comprende la zona a beneficiarse con los servicios municipales, incluyendo a veces una proyección del área urbana, quedando espacios territoriales fuera del alcance de la competencia municipal. Esta ordenación permite precisar el ejercicio de las funciones municipales y tiende a preservar la autonomía de los municipios, pero crea a su vez, la necesidad de una mayor articulación de funciones y competencias como por ejemplo en materia de poder de policía. Este último con variantes, es el sistema adoptado para sus municipios por una amplia mayoría de provincias argentinas.

Del análisis de las constituciones provinciales, siguiendo a Hernández, se aprecia en materia de competencia territorial, la distinción entre el sistema de ejido urbano y del condado, departamento, uno ecléctico al que denomina "especial", porque partiendo básicamente del primero, posibilita que la Legislatura provincial extienda la competencia sobre todo el departamento o hasta que existan radios colindantes respectivamente, de allí surge el siguiente panorama:

Cuadro 1. Competencia territorial (según clasificación de A. M. Hernández).

Ejido urbano o Villa:
Catamarca, Córdoba, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, Misiones, Neuquén, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero, Tierra del Fuego.

Condado, Departamento o Distrito:
Buenos Aires, La Rioja, Mendoza

Sistema especial:
Corrientes, Río Negro.


Por lo tanto el espacio de actuación de los municipios varía en función de los distintos tipos de competencia territorial asignada, cambiando sensiblemente la extensión de donde se despliegan sus facultades en materia urbanística.

Una aproximación a esa temática en las constituciones provinciales señala paradójicamente que no todos las provincias reconocen en forma explícita competencias urbanísticas a los gobiernos locales.

Del conjunto de las que sí lo hacen, algunas de ellas simplemente disponen el dictado de ordenanzas municipales en materia de urbanización (San Juan), o entender en todo lo relativo a edificación, tierras fiscales o municipales (Misiones). También aparece el dictado de códigos como de planeamiento y edificación (Catamarca) o urbanístico (San Luis) o de planeamiento urbano, ambiental y urbanización (Ciudad de Buenos Aires).

Un conjunto de constituciones se refieren a distintos formas de planificación: establecen entre las atribuciones y funciones de los municipios la de regular y coordinar planes urbanísticos y edilicios (Córdoba), planes de desarrollo urbano y rural (Tierra del Fuego); planes edilicios (Tucumán) o planes reguladores o de remodelación integral que satisfagan las necesidades presentes y las previsiones de su crecimiento, (Río Negro).

Jujuy dispone que está a cargo de sus municipios la planificación, gestión y ejecución del desarrollo y ordenamiento urbano y con mayor amplitud la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires la definición de un Plan Urbano y Ambiental que constituye la ley marco a la que deben ajustarse el resto de la normativa urbanística y las obras públicas, asimismo incorpora al concierto constitucional el planeamiento estratégico.

Por lo tanto, es muy dispar, el tratamiento urbanístico en las constituciones, cosa que también ocurre con la participación, la cual en forma creciente fue apareciendo en ellas, tanto como principio genérico orientador de las políticas públicas locales, en el marco de los procesos específicos de ordenamiento territorial y a través de canales o mecanismos concretos para materializarla.

La Provincia de Formosa establece que el gobierno municipal deberá ser representativo, participativo y social, también aparece en forma extendida el fomento de la participación ciudadana entre las funciones de los gobiernos locales, (Ej. Chubut, Salta, Jujuy); ésta última dispone que sus municipios asegurarán la mayor y eficaz participación de los vecinos en la gestión de los intereses públicos. En sólo un par de ellas, aparecen también principios específicos orientados al involucramiento de los ciudadanos en materia de ordenamiento territorial:

La Ciudad de Buenos Aires con grandes participativos en su carta magna, por ejemplo se obliga a desarrollar en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana. Como así también que su Plan Urbano y Ambiental antes mencionado deberá ser elaborado "con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias"[2].

Río Negro fija pautas para el uso del suelo y regulación del desarrollo urbano y rural para ser seguidas tanto por la Provincia como por sus municipios. Entre esas directrices establece que la ocupación del territorio debe ajustarse a proyectos que respondan a los objetivos, políticas y estrategias de "la planificación democrática y participativa de la comunidad, en el marco de la integración regional y patagónica"[3].


En cuanto a los mecanismos concretos de participación ciudadana en temas territoriales, aparecen entre otros consultas populares, audiencias públicas, el presupuesto participativo y el planeamiento estratégico.

Respecto al primer mecanismo, por ejemplo, debe convocarse en forma obligatoria a consulta popular por temas de modificación de límites territoriales de los municipios (Salta) o para los casos de escisión o fusión de ellos (San Juan, Córdoba, Neuquén, Chubut, Río Negro).

La audiencia pública que constituye una instancia a través de la cual los ciudadanos proponen a la Administración Municipal la adopción de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales, o reciben de ésta información de las actuaciones político- administrativas en forma verbal y en unidad de acto, posee reconocimiento constitucional en la Ciudad de Buenos Aires, La Rioja, y Neuquén.

Esta última dispone en su reciente reforma, que sus municipios la pueden convocar para debatir asuntos concernientes al interés público y al bienestar general, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes, derivando en la ley el establecimiento de su procedimiento y los casos en que resulte obligatoria su realización.

Algunas veces toma la modalidad de obligatoria para el análisis del presupuesto, o para el tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos, o cuando la iniciativa cuente con "la firma del medio por ciento del electorado de la ciudad o zona en cuestión", y asimismo para casos de evaluación de impacto ambiental, entre otros, (Ciudad A. de Buenos Aires).

La constitución de la Ciudad de Buenos Aires incluye también el presupuesto participativo y el planeamiento estratégico.

Respecto al primero, sienta sus bases al establecer el carácter participativo del presupuesto, aunque dispone que una ley reglamentaria deberá fijar "los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos".[4] Asimismo en el ámbito de sus Comunas -unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial-, prevé la conformación de un organismo consultivo integrados por representantes de entidades vecinales, no gubernamentales, redes y otras formas de organización, teniendo entre sus funciones la participación en la elaboración de propuestas y la definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas para su jurisdicción.

También contempla la periódica realización de planes estratégicos consensuados que "ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado, expresando los denominadores comunes del conjunto de la sociedad" y para esos fines instituye un Consejo de Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por distintas instituciones y organizaciones sociales representativas de la ciudad.

Cuadro 2. Principios y mecanismos participativos relacionados con temas territoriales.

Promoción de la participación en el ámbito local:
Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Neuquén, Río Negro, Salta, Santiago del Estero, San Juan, San Luis, Tierra del Fuego, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Participación en materia de ordenamiento territorial:
Río Negro, Ciudad A. de Buenos Aires:

Mecanismos:

Consulta popular:
Anexión o fusión de municipios, delimitación y modificación de límites municipales
Salta Córdoba, Chubut, Neuquén, Río Negro, San Juan

Audiencia pública:
Corrientes, La Rioja, Neuquén, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Presupuesto participativo:
Corrientes, Ciudad A. de Buenos Aires.

Planeamiento estratégico:
Corrientes, Ciudad A. de Buenos Aires.



Recapitulando, el marco jurídico para el desarrollo de políticas locales de ordenamiento territorial ante la ausencia de contenidos específicos en la constitución federal, está configurado en su estrato superior de la pirámide jurídica por las intermitentes disposiciones de las constituciones provinciales y las respectivas leyes dictadas en consecuencia en las distintas provincias argentinas. Estas leyes provinciales referidas a la regulación del ordenamiento territorial y uso del suelo, reflejan respecto a los municipios distintos tipos de capacidad y atribuciones en función de la naturaleza jurídica que para ellos adopta cada provincia, por lo tanto sus atribuciones en materia urbanística son directamente proporcionales con el grado de autonomía reconocida.

Como fuera planteado, a pesar del claro mandato federal varias provincias, aún no reconocen plenamente la autonomía municipal, ni menos aún sus gobiernos locales están facultados para sancionar sus cartas municipales y ello tiene una incidencia muy concreta en materia urbanística, por lo que resulta muy interesante detenerse en el marco jurídico de una de ellas.

-Continúa-

[1] Esto ya fue expresado por ejemplo desde mediados del siglo pasado en el Segundo Congreso Iberoamericano de Municipios realizado en Lisboa en el año 1959 y más recientemente en varias Declaraciones de la UIM.
[2] Art. 29 Constitución Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
[3] Art. 74 inc. 2 C.P de Rio Negro.
[4] Art. 52 Constitución Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Extraído de la ponencia: "El municipio como escenario de participación: gestión de la ciudad y dimensión jurídica" (Fidyka Leopoldo 2006), presentada en el VIII Congreso Iberoamericano de Municipalistas “Ordenación urbana y territorial: construir ciudad y ciudadanía con equidad”, celebrado en Guayaquil, Ecuador, en noviembre de 2006.