Municipio, planeamiento urbano y participación III

b. El caso de la Provincia de Buenos Aires y como contraste el nuevo marco jurídico de Brasil.


La Provincia de Buenos Aires que cuenta con más de 13 millones de habitantes, lo que representa casi un tercio de la población total del país, posee 134 municipios; tiene como marco normativo en la temática el Decreto-Ley 8912, al que se denomina Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, el cual si bien fue sancionado en época de facto, sufrió modificaciones, pero paradójicamente aún sigue en vigencia. El mismo resulta fuertemente centralista y agudamente restrictivo de las capacidades locales, destacándose además por algunas omisiones.

Esa norma común a todos sus municipios, más allá de dimensiones y particularidades específicas, rige el ordenamiento del territorio y regula el uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo, sosteniendo que la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial recae en el nivel municipal y que será obligatorio para cada partido o distrito como instrumento sectorial.

Concibe por proceso de planeamiento físico, al conjunto de acciones técnico-político-administrativas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la adopción de medidas específicas en relación con la organización de un territorio, a fin de adecuarlo a las políticas y objetivos de desarrollo general establecidos por los distintos niveles jurisdiccionales (Nación, Provincia, Municipio) y en concordancia con sus respectivas estrategias.

Dispone que el proceso de planeamiento se instrumenta mediante la elaboración de etapas sucesivas que se considerarán como partes integrantes del plan de ordenamiento[1], el cual organizará físicamente el territorio, estructurándolo en áreas, subáreas, zonas y distritos vinculados por la trama circulatoria, a la cual deberán encuadrarse obligatoriamente los programas de obras municipales, siendo indicativo para el sector privado.

La norma establece una amplia injerencia provincial en asuntos locales: al respecto enfatiza que las ordenanzas municipales correspondientes a las distintas etapas de los planes de ordenamiento podrán ser sancionadas por el órgano deliberativo local, "una vez que dichas etapas fueren aprobadas por el Poder Ejecutivo, el que tomará intervención, previo dictamen de los organismos provinciales competentes". Esta intervención se la justifica tanto, para la verificación del grado de concordancia con los objetivos y estrategias definidos por el gobierno provincial para el sector, con las orientaciones de los planes provinciales y regionales, el grado de compatibilidad de las mismas con las de los municipios linderos; como así también para comprobar si se ajustan al marco normativo referencial dado por la ley y sus disposiciones reglamentarias[2].

Se requiere también aprobación del Poder Ejecutivo provincial para distintas situaciones como, la modificación de la denominación de centros urbanos, la ampliación de áreas urbanas, creación o ampliación de zonas de usos específicos o reestructuración de áreas constitutivas de un núcleo urbano, entre otros; viene a consagrar así una tutela o control sobre los gobiernos locales claramente alejada de los principios de autonomía municipal.

Respecto a la participación, resulta interesante algunos objetivos que invoca, entre los que se encuentran la salvaguarda de los intereses generales ante excesos especulativos y otros relacionados con el involucramiento de la ciudadanía. En éste sentido dispone concretamente que entre los propósitos del ordenamiento territorial se encuentra el de posibilitar la participación orgánica de la comunidad en el proceso, como medio de asegurar "que tanto a nivel de la formulación propuesta, como de su realización, se procure satisfacer sus intereses, aspiraciones y necesidades", y a su vez propiciar y estimular la generación de una "clara conciencia comunitaria sobre la necesidad vital de la preservación y recuperación de los valores ambientales".

Lamentablemente estas buenas intenciones no se traducen en herramientas o mecanismos concretos de participación, careciendo el mencionado ordenamiento de los más elementales canales de información, consulta e involucramiento de los ciudadanos.

A esta norma se ha criticado desde varios sectores, demandándose su actualización para pasar a incorporar nuevos instrumentos de gestión del territorio, un enfoque participativo y descentralizado del proceso de planeamiento urbano, criterios de ocupación del suelo y densidad adaptados a las distintas realidades sociales y regionales, y que incluya asimismo la formulación de instancias locales e integrales de gestión y planificación del uso del suelo.

El mismo Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires destaca determinados efectos negativos, carencias o aspectos obsoletos de este instrumento legal, como una atención diferenciada de la normativa respecto a las urbanizaciones especiales y al mismo tiempo la falta de toda mención explícita al uso del suelo por parte de sectores que construyen el hábitat social[3], la inexistencia de mecanismos de expropiación y recuperación de plusvalías y puntualmente "la centralización excesiva y burocrática en los mecanismos establecidos para la aprobación de los planes", la cual ha conspirado contra la necesaria agilidad y adaptación a condiciones locales que requieren los procesos participativos de planeamiento, generando inseguridad jurídica, y colaborando con la dualización urbana entre la ciudad "formal" y la "informal"[4].

En otras provincias argentinas, la situación es diferente, aún así son pocos los municipios que cuentan con planes urbanos y muchos de aquellos que lo poseen carecen de actualización.

El ejemplo consignado constituye una muestra de como un marco jurídico poco adecuado e invasor de las competencias locales, puede ser un gran obstáculo para la consolidación de ciudades inclusivas. La República del Brasil, en materia de políticas de desarrollo urbano local, ofrece una normativa innovadora la cual brinda valiosos aportes, algunos de los cuales a manera de referencia, resulta menester poner en consideración.


3. Algunas enseñanzas del Estatuto de la Ciudad de Brasil.

La organización política- administrativa de la República Federativa del Brasil comprende la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios todos autónomos en los términos de la constitución, la cual a diferencia de la Argentina, delinea importantes rasgos de sus gobiernos locales.

La constitución federal de 1988 explicita importantes principios y derechos para el desarrollo humano integral e incorpora amplias temáticas, donde aparece también la participación popular, tratamiento de la ciudad y directrices para la política urbana municipal.

Al respecto dispone que el Poder Público Municipal, ejecuta la política de desarrollo urbanístico, la cual tiene por objeto ordenar el pleno desenvolvimiento de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de las personas, debiendo los municipios de más de 20 mil habitantes elaborar un Plan Director, y que la propiedad urbana cumple su función social cuando atiende las exigencias fundamentales de ordenación de la ciudad expresadas en el mismo, entre otros importantes consideraciones y herramientas en torno a la cuestión[5].

Uno de los grandes avances de su Constitución es la incorporación de la participación de los ciudadanos en las decisiones de interés público, lo que se traduce para sus municipios que al sancionar su ley orgánica de organización deben contemplar entre otras cuestiones la cooperación de las asociaciones representativas en el planeamiento municipal y la iniciativa popular para proyectos de ley de interés especifico del municipio, de la ciudad y de los barrios a través de la manifestación de, por lo menos, cinco por ciento del electorado[6].

Aquellos principios constitucionales fueron desplegados mediante la sanción en el año 2001 de la ley Nº 10.257, conocida como Estatuto de la Ciudad.

Esa norma al reglamentar los contenidos constitucionales reúne disposiciones relativas a la acción del poder público para la reglamentación de uso de la propiedad urbana, en pos del interés general, el bienestar de todas las personas velando asimismo por el equilibrio ambiental. No sólo regula el proceso de uso, ocupación y división del suelo urbano, sino también otorga soporte adecuado a las prácticas de gestión urbana.

Entre sus principios se destacan la función social de la ciudad y de la propiedad urbana, la gestión democrática, garantizando la participación de la población y organizaciones representativas de varios segmentos de la comunidad en la formulación, ejecución y acompañamiento de los planes, programas y proyectos de desarrollo urbano, lo que se materializa mediante el reconocimiento de una gama de instrumentos y canales específicos.

Al Plan Director, el cual debe ser aprobado por ley municipal, se lo considera el instrumento básico de la política de desarrollo y expansión urbana, debiendo englobar al territorio del municipio "como un todo". Determinando así el poder político la medida del equilibrio entre distintos factores e intereses individuales y colectivos en cuanto a la utilización del suelo urbano.

En el proceso de elaboración y fiscalización de su implementación los poderes municipales se ha de impulsar entre otros, la promoción de audiencia públicas y debates, el acceso a la información pública, mediante la publicidad de los documentos e informes producidos. Las mismas se suman al conjunto de herramientas para garantizar la gestión democrática de la ciudad, como la conformación de órganos colegiados consultivos, la iniciativa popular legislativa, la realización de consultas públicas y la gestión presupuestaria participativa, "como condición obligatoria para su aprobación por la Cámara Municipal"[7]. Tampoco se debe olvidar puntuales instrumentos urbanísticos y entre ellos, la inclusión de los estudios previos de impacto ambiental (EIA) y de impacto de vecindad (EIV), junto a la asistencia técnica y jurídica para las comunidades y grupos sociales menos favorecidos entre otras.

La ley nacida de un amplio debate y de la confrontación de miradas y prismas divergentes, se destaca por una visión interdisciplinaria e integral de la cuestión urbana y el territorio, posee sólidos y comprometidos principios democráticos, participativos, integradores y sustentables que con congruencia logran traducirse en instrumentos concretos, dejando márgenes para su adaptación a las distintas realidades locales.

Su importancia radica en el marco conceptual consolidado, ya establecido en la constitución, donde el principio de la función social de la propiedad encuentra una fórmula consistente: el derecho de propiedad inmobiliaria urbana está asegurado desde que cumple su finalidad social, que a su vez está determinada por la legislación urbanística municipal. Por lo que es función del gobierno local promover el control del proceso de desarrollo urbano a través de la formulación de políticas de ordenamiento territorial, en las cuales los intereses individuales de los propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo (Fernandes, 1998).

Constituye un significativo avance para sus municipios y demuestra como un instrumento legal -para nada neutro-, si es acompañado por acciones consecuentes que traduzcan sus postulados en prácticas, puede contribuir decididamente a la transformación social y al fortalecimiento democrático.



4. Consideraciones finales


Las normas no son neutras, mandan, sugieren, pero también callan y otorgan...

El ordenamiento jurídico, constituye una herramienta muy importante para el efectivo despliegue de la gestión territorial, debe adaptarse a las nuevas necesidades retos y desafíos de los gobiernos locales y de sus habitantes. Hoy más que nunca el desarrollo local no puede depender de buenas intenciones, acciones individuales o la voluntad de gobernantes, sino por el contrario debe apoyarse en marcos jurídicos institucionales sólidos y progresistas.

Pero el problema no puede reducirse al marco normativo, en escenarios como el de América Latina de divorcio entre proclamación y ejercicio y falta de correspondencia entre la institucionalidad formal e informal, por ello entra en consideración la posibilidad de construcción de capacidades colectivas que propicien en la práctica cambios reales. El Estado en todo sus niveles no puede estar al margen, en ese plano los gobiernos locales tienen una responsabilidad ineludible: desarrollar las capacidades para orientar e influir en el proceso de aprendizaje social que conlleva a la vigencia de una institucionalidad acorde a los retos que el entorno plantea (López, Tecco, 2003). Las falencias no son sólo de arquitectura jurídica sino mucho más profundas, derivan de debilidades de cultura democrática.

A su vez, las normas expresan también imaginarios y modelos de sociedad deseados, por ello no pueden ser generadoras -por acción u omisión- de exclusión e ilegalidad urbana. En materia de gestión del territorio local, en líneas generales la República Argentina requiere la actualización de su normativa y la incorporación de nuevas herramientas urbanísticas y modalidades de participación, pero la cuestión local tropieza con la fragmentación (no sólo de regímenes sino también de criterios) y en muchos casos con la falta de autonomía y de explicitación de canales participativos.

Existe una estrecha relación entre ordenamiento territorial y participación ciudadana, con el reconocimiento de la autonomía municipal. No resulta lo mismo la gestión en ciudades con marcos legales dotadas de fuertes limitaciones para los gobiernos locales y con una total ausencia de contenidos participativos, que en otras, donde sus contenidos reconocen la autonomía municipal y ofrecen amplios canales para la participación de sus ciudadanos. Lo paradójico, es que estas diferencias se dan dentro de un mismo país, que cuenta con una rica diversidad jurídica federal, pero que debe aprender a garantizar derechos mínimos en cabeza de todos sus ciudadanos y a construir consensos en la fijación de denominadores comunes para un mejor diseño y continuidad de las políticas. Por ello, la autonomía no debe ser sinónimo de atomización, y ésta última suele ser tan perjudicial como la uniformidad local.

Tampoco se debe caer en soluciones mágicas o trasplantadas, en función que en la Argentina la configuración del régimen municipal integra la órbita de las provincias, no sería una opción viable por su colisión con el ordenamiento constitucional, una ley federal que regule el ordenamiento territorial municipal[8], en el actual contexto, de no mediar reforma constitucional, son las propias provincias las que deben impulsar los cambios en su legislación interna[9], pero ello no obsta a puedan llegarse a nivel federal acuerdos superadores (incluso de carácter normativo) sobre la importancia, necesidad y alcance de las reformas al menos en materia urbanística local.

Más allá de las diferencias y competencias, hace falta generar espacios de encuentro que contribuyan a cotejar miradas, integrar saberes y construir criterios comunes, por ello despojados de preconceptos, resulta necesario con urgencia repensar el rol de los municipios, sus aspectos relacionales y las nuevas herramientas que necesitan para los actuales desafíos de cara a una gestión urbana integral.

En ese sentido, a la hora del diseño de políticas públicas resulta oportuno aprender cada vez más a escuchar a la gente, incorporando sus visiones y extrayendo de sus necesidades y deseos, muchas de las respuestas, y en el marco de la diversidad municipal argentina empezar a construir presupuestos mínimos en aquellas cuestiones que garanticen mejoras en la calidad de vida, para edificar con solidez ciudades "de" y "para" todas y todos.

[1] Las etapas son: 1) Delimitación preliminar de áreas; 2) Zonificación según usos; 3) Planes de ordenamiento municipal; 4) Planes particularizados, según lo dispone el art. 75 de la norma.
[2] Art. 83 del Decreto Ley 8912.
[3] Sin embargo contiene un amplio reconocimiento y reglamentación de nuevas urbanizaciones privadas como los denominados "clubes de campo".
[4] La "ciudad formal", que cumple con la normativa (mayoritariamente "formalizada" a partir de "ajustar la normativa" a posteriori del cambio de uso del suelo) y la "ciudad informal", de desarrollo espontáneo, masivo, sin encuadre, extraído del documento "Decreto 8912/77: Una mirada sobre el estado de la cuestión", Arq. Marcelo Corti, Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires, 2001.
[5] Art. 182 y 183 de la Constitución Federativa del Brasil.
[6] Según el art. 29 incs. XII y XIII de la Constitución.
[7] De acuerdo al art. 44 del mencionado Estatuto.
[8] Como la solución adoptada en el Brasil a través de su Estatuto de la Ciudad, el cual sin embargo no deja de servir de claro modelo de referencia.
[9] Aunque se debería explorar su compatibilidad con los contenidos del actual Código Civil, el cual sí es materia federal.

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Texto extraído de la ponencia: El municipio como escenario de participación: gestión de la ciudad y dimensión jurídica (Fidyka Leopoldo 2006), presentada en el VIII Congreso Iberoamericano de Municipalistas “Ordenación urbana y territorial: construir ciudad y ciudadanía con equidad”, celebrado en Guayaquil, Ecuador, en noviembre de 2006.