Municipios y participación en la Reforma Constitucional de Entre Ríos.
Por Leopoldo Fidyka
Por Leopoldo Fidyka
La provincia de Entre Ríos comienza a reformar su Constitución, para actualizar un texto sancionado en 1933 y esto constituye un acontecimiento de gran trascendencia institucional.
Se debatirán una gran cantidad de temas entre los que se destacan la incorporación de la autonomía municipal, ya consagrada en la constitución federal hace más de una década y la explicitación de formas y mecanismos de participación ciudadana entre otros.
La Ley provincial 9.768 de convocatoria a la reforma constitucional habilita la modificación sin restricciones de los artículos del capítulo municipal, lo que permitirá que los gobiernos locales puedan sancionar sus propias cartas orgánicas adquiriendo la llamada autonomía institucional como existe en una gran cantidad de provincias argentinas.
Pero la cuestión no pasa sólo por ahí, sino también los convencionales deberán plantearse varias preguntas:
¿Cuál es el criterio para determinar que una población constituye un municipio?
¿Cuál será su competencia territorial?
¿Cuáles serán sus atribuciones?
¿Cómo se ordenarán las relaciones interjurisdicciones?
¿Qué formas de articulación intermunicipal resulta necesario institucionalizar?
¿Qué ciudades estarán habilitadas para sancionar Cartas Orgánicas Municipales?
¿Seguirán las juntas de Gobierno? ¿Qué formas de gobierno será el adecuado para las pequeñas poblaciones?
¿Qué poder tributario tendrán los municipios? ¿Cómo se repartirán los recursos entre las distintas esferas?
Todas éstas son cuestiones -para nada menores-, se tendrán por delante para la redefinición del marco institucional de los municipios de Entre Ríos, que actualmente está compuesto por 75 municipalidades y 185 Juntas de Gobierno.
Para la definición de los temas, sería muy interesante que se tenga en cuenta también las visiones y miradas de las personas que se desenvuelven el los gobiernos locales, dado que son los que más saben acerca de sus problemas y necesidades.
Visiones de los funcionarios municipales.
En el año 2004 tuve la oportunidad de realizar una asistencia técnica que derivó en un trabajo de campo en la provincia, donde participaron más 200 funcionarios municipales entrerrianos y quisiera poner en consideración dos momentos: el sondeo de opinión acerca de la futura organización municipal y sus consideraciones acerca del concepto de autonomía municipal.
Sondeo de opinión:
Se realizaron encuestas individuales y anónimas sobre distintos aspectos relacionados con la organización municipal y autonomía de los gobiernos locales y se obtuvo los siguientes resultados:
Una amplia mayoría (91%), considera entre "muy importante" e "importante" el desarrollo de la autonomía municipal en la provincia de Entre Ríos, y asimismo un 95 % se inclina sobre la importancia de la implementación de reformas legales o constitucionales que fortalezcan ese proceso.
En cuanto a los requisitos para que una población adquiera el "status" de municipio: casi dos tercios (63%) se considera conforme con el tamaño de cinco mil habitantes adoptado actualmente en el marco normativo para los municipios de primera categoría. El resto un 20% considera oportuno establecer una escala mayor y un 10% una menor. Una significativa porción (7%) cree conveniente que se tomen otros elementos o que se adopten otro tipo de pautas para su definición.
Cuatro quintas partes (80%) se manifiestan de acuerdo con el establecimiento de categorías a la institución municipal; pero se encuentran más divididas las opiniones respecto a cuales municipios adquieren la autonomía institucional: el 46% de los encuestados sostiene que todos los municipios deben sancionar cartas orgánicas, y un 54% que esa facultad quede reservada sólo para algunos de ellos.
Una amplia mayoría (82%), sostiene que se le realicen modificaciones al actual sistema de competencia territorial de los gobiernos locales y es notable como un altísimo porcentaje de los encuestados (98%), se inclina por la inclusión en el marco normativo de herramientas para el trabajo intermunicipal e interjurisdiccional y formas o mecanismos de participación ciudadana.
Respecto a los aspectos a modificar del actual régimen municipal se destacan los relacionados con la faz económica financiera y administrativa funcional (72% y 71% respectivamente).
El concepto de Autonomía Municipal
Ante la pregunta sobre autonomía local surgieron muchas expresiones básicamente concibiendo a ésta con relación a distintos ejes: aumento de capacidades, aspectos jurídicos - institucionales, económicos – financieros, identitarios y culturales y relacionales.
1. Como un aumento de capacidades de los gobiernos locales:
"autodeterminación en algunos aspectos esenciales que sustentan el régimen municipal"; "capacidad de decidir sobre problemáticas diarias"; "exclusiva responsabilidad por las propias decisiones"; "Posibilidad de gestionar el desarrollo local"; "facultad de tener su propio régimen"; "significa tener capacidad y el poder político y económico de poder elegir cuando y como cumplir con las necesidades de la comunidad".
2. Con aspectos jurídicos institucionales:
"posibilidad de dictar su propia norma que regule su funcionamiento y existencia"; "posibilidad jurídica de autodeterminación"; "poder sancionar su Carta Orgánica Municipal"; que cada ciudad o municipio pueda elaborar su propio ordenamiento y leyes acorde a cada lugar"; capacidad de dictarse normas y autogestionarse con un grado de responsabilidad"
3. Con aspectos económicos y financieros:
"manejarse con recursos propios"; "poder político para administrar los recursos y llevar adelante políticas públicas dentro de un marco de consenso"; "municipio sustentable para no depender de la ayuda provincial o nacional"; "poder en el manejo de los recursos económicos"; "libertad para disponer o administrar ingresos, recursos y gastos"; "poder político sobre una capacidad económica".
4. Con aspectos identitarios y culturales:
"posibilidad real de que cada comuna pueda dictar las reglamentaciones correspondientes que tengan que ver con la idiosincrasia, forma de vida, costumbres de las poblaciones en lo económico, cultural, demográfico, etc.; "poder definirnos"; "verdadera conciencia de la realidad y la necesidad local"; "la clara posibilidad de poder diseñar en conjunto con los vecinos el futuro de la ciudad en la que se quiere vivir".
5. Relacional. Fortalecimiento de las relaciones con otros poderes:
"potestad de los municipios para dictaminar, decidir, resolver asuntos de su competencia dentro de su radio de acción, participando en las decisiones dentro de su ejido tomadas por la Nación o la Provincia"; la autonomía "debe ser de grado y que la misma debe convivir en un mismo territorio con otras jurisdicciones donde se van a tener que compartir materias"; "es el reconocimiento y transferencia de atribuciones y competencias del poder central a los gobiernos locales atendiendo a las relaciones de poder y capacidad de desarrollo".
Por lo tanto, parece inferirse que se interpreta la autonomía local como un concepto complejo rodeado de varios componentes no sólo institucionales, jurídicos, económicos y administrativos, sino también culturales y los relacionados con la distribución del poder. En efecto surge que el aumento de capacidades vía mayores cuotas de autonomía local lleva consigo nuevas formas de reparto de atribuciones y competencias.
La adquisición de la autonomía aparece como una necesidad para dotar a los gobiernos municipales de mejores herramientas de gestión, con mayor grado de adaptación a las necesidades locales. Asimismo se plantea en forma recurrente que no puede separarse el concepto de autonomía local del de sustentabilidad económica, que comprende facultades para la creación, recaudación e inversión de rentas para satisfacer los fines del bien común de la sociedad local y se señala la necesidad de búsqueda de nuevas modalidades de coparticipación impositiva.
Autonomía: ¿Por qué?
Respeto a la importancia de la profundización del proceso de autonomía local en la provincia señalaron:
1. Como un aumento de capacidades de los gobiernos locales:
"autodeterminación en algunos aspectos esenciales que sustentan el régimen municipal"; "capacidad de decidir sobre problemáticas diarias"; "exclusiva responsabilidad por las propias decisiones"; "Posibilidad de gestionar el desarrollo local"; "facultad de tener su propio régimen"; "significa tener capacidad y el poder político y económico de poder elegir cuando y como cumplir con las necesidades de la comunidad".
2. Con aspectos jurídicos institucionales:
"posibilidad de dictar su propia norma que regule su funcionamiento y existencia"; "posibilidad jurídica de autodeterminación"; "poder sancionar su Carta Orgánica Municipal"; que cada ciudad o municipio pueda elaborar su propio ordenamiento y leyes acorde a cada lugar"; capacidad de dictarse normas y autogestionarse con un grado de responsabilidad"
3. Con aspectos económicos y financieros:
"manejarse con recursos propios"; "poder político para administrar los recursos y llevar adelante políticas públicas dentro de un marco de consenso"; "municipio sustentable para no depender de la ayuda provincial o nacional"; "poder en el manejo de los recursos económicos"; "libertad para disponer o administrar ingresos, recursos y gastos"; "poder político sobre una capacidad económica".
4. Con aspectos identitarios y culturales:
"posibilidad real de que cada comuna pueda dictar las reglamentaciones correspondientes que tengan que ver con la idiosincrasia, forma de vida, costumbres de las poblaciones en lo económico, cultural, demográfico, etc.; "poder definirnos"; "verdadera conciencia de la realidad y la necesidad local"; "la clara posibilidad de poder diseñar en conjunto con los vecinos el futuro de la ciudad en la que se quiere vivir".
5. Relacional. Fortalecimiento de las relaciones con otros poderes:
"potestad de los municipios para dictaminar, decidir, resolver asuntos de su competencia dentro de su radio de acción, participando en las decisiones dentro de su ejido tomadas por la Nación o la Provincia"; la autonomía "debe ser de grado y que la misma debe convivir en un mismo territorio con otras jurisdicciones donde se van a tener que compartir materias"; "es el reconocimiento y transferencia de atribuciones y competencias del poder central a los gobiernos locales atendiendo a las relaciones de poder y capacidad de desarrollo".
Por lo tanto, parece inferirse que se interpreta la autonomía local como un concepto complejo rodeado de varios componentes no sólo institucionales, jurídicos, económicos y administrativos, sino también culturales y los relacionados con la distribución del poder. En efecto surge que el aumento de capacidades vía mayores cuotas de autonomía local lleva consigo nuevas formas de reparto de atribuciones y competencias.
La adquisición de la autonomía aparece como una necesidad para dotar a los gobiernos municipales de mejores herramientas de gestión, con mayor grado de adaptación a las necesidades locales. Asimismo se plantea en forma recurrente que no puede separarse el concepto de autonomía local del de sustentabilidad económica, que comprende facultades para la creación, recaudación e inversión de rentas para satisfacer los fines del bien común de la sociedad local y se señala la necesidad de búsqueda de nuevas modalidades de coparticipación impositiva.
Autonomía: ¿Por qué?
Respeto a la importancia de la profundización del proceso de autonomía local en la provincia señalaron:
. Su trascendencia está dada porque facilita la toma de las propias decisiones desde el ámbito municipal y permite contar con más herramientas para planificar con eficacia el desarrollo local.
. Contribuye a optimizar la gestión municipal y las respuestas de los municipios a las demandas cotidianas teniendo en cuenta que es en los municipios donde mejor se conoce las problemáticas locales.
. Permite establecer nuevos sistemas de recaudación y distribución de recursos y agilizar la disponibilidad de los mismos.
. Sirve para adecuar el marco institucional a la realidad local y para mejorar las relaciones interjurisdiccionales y la articulación de competencias y atribuciones.
. Contribuye a optimizar la gestión municipal y las respuestas de los municipios a las demandas cotidianas teniendo en cuenta que es en los municipios donde mejor se conoce las problemáticas locales.
. Permite establecer nuevos sistemas de recaudación y distribución de recursos y agilizar la disponibilidad de los mismos.
. Sirve para adecuar el marco institucional a la realidad local y para mejorar las relaciones interjurisdiccionales y la articulación de competencias y atribuciones.
La participación entre las temáticas pendientes:
En la actual constitución de la provincia, no aparecen importantes funciones y temas que se han venido abocando los gobiernos locales en los últimos años como relaciones intermunicipales e interjuridiccionales, promoción del desarrollo, ordenamiento territorial, defensa del ambiente, promoción del patrimonio cultural, modernización administrativa o participación entre otros.
Respecto a la participación ciudadana y sus canales específicos para materializarla, la constitución no es muy generosa: carece de principios participativos generales y de mecanismos explícitos en la esfera provincial, integrando la participación el cúmulo de derechos implícitos o no enumerados.
A escala local, se limita a establecer que la ley orgánica "podrá otorgar al electorado de cada municipio, y para caso expresamente enumerados, los derechos de iniciativa, referéndum y destitución de los funcionarios electivos" según el art. 193 de la C.P.
Pero a pesar del enfático enrolamiento de la constitución provincial con éstos mecanismos, paradójicamente su Ley Orgánica de Municipios Nº 3001 (L.O.M.) no desarrolla ni la iniciativa ni la consulta popular, sólo reglamenta la destitución de funcionarios de una manera muy restringida para la intervención por parte de la ciudadanía.
Establece una diferencia si se trata de la destitución del "Presidente Municipal", -más conocido en la realidad local provincial como "Intendente"- en municipios; o si se trata de vocales de las Juntas de Fomento.
En el primer caso, -ciudades de más de cinco mil habitantes-, el llamamiento a la ciudadanía es una facultad exclusiva del Concejo Deliberante, pudiendo éste someter a la decisión del cuerpo electoral la revocación del intendente, "cuando a su juicio hubiere dado muestras de notoria incapacidad para el cargo o faltare a sus deberes", (art. 104 inc. 6º L.O.M.)
En cambio, para el caso Juntas de Fomento -ciudades de más de mil quinientos y menos de cinco mil habitantes -, el electorado del municipio tiene por sí la facultad de impulsar la revocatoria, a cuyo efecto el veinticinco por ciento de los inscriptos podrán solicitar a la Junta Electoral se consulte al pueblo sobre la revocación del mandato de uno o varios de los vocales de la Junta de Fomento, "debiendo aquella convocar al cuerpo electoral a efectos de que se pronuncie sobre la revocatoria solicitada..." (art. 144 L.O.M.).
Por lo tanto otra asignatura pendiente es incorporar la participación ciudadana y establecer con claridad los canales de involucramiento de los ciudadanos y sus organizaciones en los asuntos públicos, como viene siendo institucionalizado en forma creciente en el derecho comparado nacional y del extranjero.
Participación en la Constitución: ¿Sólo esperarla o ejercerla?
Resulta fundamental que el debate de los convencionales se nutra y enriquezca con los aportes de ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, así la participación se la ejerce desde el mismo momento de la elaboración de las normas. Existen interesante antecedentes al respecto en la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (1996), la Carta Orgánica de la Ciudad de Ushuaia (2002) que incorporó la Comisión de Información y Debate Ciudadano, replicada en otros municipios.
Afortunadamente unos de los primeros temas que se abocará la Convención Constituyente de Entre Ríos al definir su reglamento interno, será las formas que tendrá la ciudadanía para acercar propuestas e inquietudes.
Por lo tanto para que la participación se haga realidad no basta con esperar su consagración en las normas, sino debe dar en un ciclo de continuidad en el antes, durante y después de la norma.
Antes: Etapa de reflexión, búsqueda revisión y planteo de temáticas. (muy poco utilizada a pesar de su alto valor para fijar ejes y construir consensos)
Durante: Etapa de debate, recepción y canalización de aportes de contenidos.
Después: Etapa de reglamentación y aplicación de disposiciones.
Por lo tanto la participación aparte de las cuestiones de fondo (como aparece en la norma, extensión, características etc.), tiene relevancia también con la cuestión de forma, dado que como proceso constructivo puede facilitarse con ella de dotar a los instrumentos normativos de mayor grado de legitimidad, comprensión y acatamiento.
En la actual constitución de la provincia, no aparecen importantes funciones y temas que se han venido abocando los gobiernos locales en los últimos años como relaciones intermunicipales e interjuridiccionales, promoción del desarrollo, ordenamiento territorial, defensa del ambiente, promoción del patrimonio cultural, modernización administrativa o participación entre otros.
Respecto a la participación ciudadana y sus canales específicos para materializarla, la constitución no es muy generosa: carece de principios participativos generales y de mecanismos explícitos en la esfera provincial, integrando la participación el cúmulo de derechos implícitos o no enumerados.
A escala local, se limita a establecer que la ley orgánica "podrá otorgar al electorado de cada municipio, y para caso expresamente enumerados, los derechos de iniciativa, referéndum y destitución de los funcionarios electivos" según el art. 193 de la C.P.
Pero a pesar del enfático enrolamiento de la constitución provincial con éstos mecanismos, paradójicamente su Ley Orgánica de Municipios Nº 3001 (L.O.M.) no desarrolla ni la iniciativa ni la consulta popular, sólo reglamenta la destitución de funcionarios de una manera muy restringida para la intervención por parte de la ciudadanía.
Establece una diferencia si se trata de la destitución del "Presidente Municipal", -más conocido en la realidad local provincial como "Intendente"- en municipios; o si se trata de vocales de las Juntas de Fomento.
En el primer caso, -ciudades de más de cinco mil habitantes-, el llamamiento a la ciudadanía es una facultad exclusiva del Concejo Deliberante, pudiendo éste someter a la decisión del cuerpo electoral la revocación del intendente, "cuando a su juicio hubiere dado muestras de notoria incapacidad para el cargo o faltare a sus deberes", (art. 104 inc. 6º L.O.M.)
En cambio, para el caso Juntas de Fomento -ciudades de más de mil quinientos y menos de cinco mil habitantes -, el electorado del municipio tiene por sí la facultad de impulsar la revocatoria, a cuyo efecto el veinticinco por ciento de los inscriptos podrán solicitar a la Junta Electoral se consulte al pueblo sobre la revocación del mandato de uno o varios de los vocales de la Junta de Fomento, "debiendo aquella convocar al cuerpo electoral a efectos de que se pronuncie sobre la revocatoria solicitada..." (art. 144 L.O.M.).
Por lo tanto otra asignatura pendiente es incorporar la participación ciudadana y establecer con claridad los canales de involucramiento de los ciudadanos y sus organizaciones en los asuntos públicos, como viene siendo institucionalizado en forma creciente en el derecho comparado nacional y del extranjero.
Participación en la Constitución: ¿Sólo esperarla o ejercerla?
Resulta fundamental que el debate de los convencionales se nutra y enriquezca con los aportes de ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, así la participación se la ejerce desde el mismo momento de la elaboración de las normas. Existen interesante antecedentes al respecto en la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (1996), la Carta Orgánica de la Ciudad de Ushuaia (2002) que incorporó la Comisión de Información y Debate Ciudadano, replicada en otros municipios.
Afortunadamente unos de los primeros temas que se abocará la Convención Constituyente de Entre Ríos al definir su reglamento interno, será las formas que tendrá la ciudadanía para acercar propuestas e inquietudes.
Por lo tanto para que la participación se haga realidad no basta con esperar su consagración en las normas, sino debe dar en un ciclo de continuidad en el antes, durante y después de la norma.
Antes: Etapa de reflexión, búsqueda revisión y planteo de temáticas. (muy poco utilizada a pesar de su alto valor para fijar ejes y construir consensos)
Durante: Etapa de debate, recepción y canalización de aportes de contenidos.
Después: Etapa de reglamentación y aplicación de disposiciones.
Por lo tanto la participación aparte de las cuestiones de fondo (como aparece en la norma, extensión, características etc.), tiene relevancia también con la cuestión de forma, dado que como proceso constructivo puede facilitarse con ella de dotar a los instrumentos normativos de mayor grado de legitimidad, comprensión y acatamiento.
LF / enero 08.
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