La Reforma de la Constitución de Entre Ríos abre al debate un gran conjunto de temas entre los que se encuentra la revisión integral del régimen municipal de esa provincia. Resulta oportuno compartir la opinión en la materia de un prestigioso jurista argentino.
Entre Ríos: Hacia una jerarquización de los gobiernos locales
Escribe Horacio Rosatti (+)
Detrás de una expresión que incluso al común de los dirigentes le dice poco y nada, autonomía municipal, se esconde una problemática vital para la construcción de la ciudadanía. La jerarquización cualitativa de los gobiernos locales y la irrupción de los asuntos de interés corriente en las agendas públicas no son actos de magia, demandan un proceso cuyo marco la Constitución debe contemplar. La defensa del ponderado índice de ruralidad poblacional que Entre Ríos exhibe; la necesidad de que también en las Juntas de Gobierno se elijan las autoridades por voto directo; la premisa de que las ciudades más importantes tengan su Carta y, por tanto, piensen su institucionalidad, debe estar atravesado por la inquietud de que no se desdibujen los proyectos provinciales o micro regionales. Mayor autonomía para integrarse, no para ensimismarse.
A partir de la reforma de 1994 y la redacción del art. 123 (*) de la Constitución Nacional, es sabido que el status de los municipios argentinos de provincia es el de la autonomía, como también lo es que cada provincia debe determinar el “alcance” y “contenido” de dicho status.
La provincia de Entre Ríos aún no adaptó su normativa al mandato constitucional en materia de régimen municipal; se apresta a hacerlo en la convención reformadora convocada.
PRESUPUESTOS
La adaptación del régimen jurídico municipal al mandato constitucional nacional requiere de algunos presupuestos:
1º) La autonomía, aplicada a ese tema, expresa una específica capacidad de Derecho Público que debe permitir a los municipios ejercer las competencias necesarias (y contar con los recursos suficientes) para realizar las actividades típicamente locales en sus etapas de planificación, gerenciamiento, ejecución, control y juzgamiento.
2º) No existe una sola medida de la autonomía, sino varias, por ello suele hablarse —conforme al nivel de atribuciones reconocido al municipio— de autonomía semi-plena o plena. En el primer caso (autonomía semi-plena), se le reconocen al municipio la posibilidad de elegir sus propias autoridades (autocefalía), obtener recursos propios (autarquía), tener asignado un cúmulo de competencias (materia propia) y contar con garantías de funcionamiento (autodeterminación); en el segundo caso (autonomía plena), se le agrega a las facultades antedichas la de dictar su propia Carta Orgánica (autodeterminación constituyente).
3º) La Constitución Nacional le asigna el cometido de asegurar la autonomía local a cada provincia, pudiendo variar el “alcance” y “contenido” de las atribuciones municipales de una provincia a otra, o aún dentro de una misma provincia, basándose en razones objetivas. Consecuentemente, no es conveniente igualar en competencias y responsabilidades a comunidades que son diferentes (en cantidad de habitantes, en incidencia regional o en importancia económica).
4º) La autonomía municipal debe ser utilizada para potenciar lo local pero sin desestructurar al poder provincial ni poner en entredicho una estrategia regional que involucre a la provincia.
5º) El reconocimiento del status autonómico a los municipios debe estar orientado a legitimar (desde el Derecho) y a posibilitar (desde la obtención de los recursos necesarios) el ejercicio de sus competencias locales, pero no debe ser utilizado para ampliar indebidamente los gastos de su burocracia.
6º) Reconocer autonomía a los municipios en el marco provincial supone la puesta en vigencia del principio de subsidiariedad, en función del cual se asume que quienes están más cerca de una necesidad son quienes pueden darle solución más rápida y eficaz.
PARTICULARIDADES
Desde el punto de vista demográfico, la provincia de Entre Ríos ofrece peculiaridades susceptibles de ser reflejadas en una futura reforma municipal.
a) Se trata de una provincia equilibrada en lo atinente a la ocupación de sus límites geográficos longitudinales, demarcados por los ríos Paraná al Oeste y Uruguay al Este;
b) Se trata de una provincia en la que si bien se ha registrado en los últimos decenios un proceso de éxodo del campo a las ciudades (con la consecuente urbanización desordenada de los grandes centros poblacionales) el factor rural no ha perdido vigencia. Desde el punto de vista jurídico, la existencia de una realidad rural debe merecer un tratamiento específico, orientada a la implementación de políticas concretas que eviten su desaparición;
c) Se trata de una provincia de frontera, lo cual supone la afectación de algunos aspectos de los municipios que se encuentran limitando con otro Estado en el diseño de una política nacional específica sobre el tema;
d) Se trata de una provincia que participa de dos proyecciones regionales: una longitudinal, histórica, definida en gran medida por la geografía, que es la Mesopotamia; y otra transversal, racional, definida por razones estratégicas, que es la región centro. La opción prevaleciente —aunque no excluyente— por alguna de las inserciones regionales citadas, y su eventual consagración en la futura reforma constitucional, tendrá incidencia en el diseño de la política municipal.
EN VIGENCIA
El régimen local entrerriano se rige por los arts. 180 a 200 de la Constitución provincial y por un conjunto de leyes, previstas por la Carta Magna provincial, entre las que se destacan la ley orgánica de municipios y la ley de centros rurales de población. La Ley Nº 3.001 y sus modificatorias rige a los municipios (comunidades con más de 1.500 habitantes) y la Ley Nº 7.555 y sus modificatorias rige a los centros rurales de población (comunidades con menos de 1.500 habitantes).
La normativa constitucional establece una diferencia “cuantitativa” entre comunidades que fluctúan entre 1.500 y 5.000 habitantes (municipios de segunda categoría) y aquellas que alcanzan o superan esta última cifra (municipios de primera categoría). Los municipios de segunda categoría son gobernados por un régimen colegiado electivo denominado Juntas de Fomento y los municipios de primera categoría por Municipalidades, compuestos por un departamento deliberativo y otro ejecutivo, cuyos miembros son elegidos directamente por el pueblo.
La provincia de Entre Ríos tiene actualmente 76 municipios y casi 200 centros rurales. De los 76 municipios, 29 son de primera categoría; los 47 restantes son de segunda categoría.
La Ley Orgánica 3.001, encargada de regular el régimen de los distintos tipos de municipios no establece diferencias sustantivas en materia de competencias entre los de primera y los de segunda categoría, de modo que tiende a igualar jurídicamente lo que es fácticamente diverso.
La reforma constitucional en ciernes constituye una oportunidad inmejorable para estructurar un sistema jurídico realista que supere la monotonía típica en la materia y permita expandir las potencialidades creativas de las poblaciones locales —dotándolas de las competencias y los recursos suficientes— sin afectar la unidad de sentido y de destino que expresa la provincia, como escala histórica de las decisiones políticas en el marco de nuestro federalismo constitucional.
PROPUESTAS
Uno. Basado en la cantidad de habitantes, el nivel de desarrollo y la importancia regional de las comunidades locales provinciales se debería consagrar una diferenciación entre:
a) los municipios a los que se les reconocerá la posibilidad de dictar su propia Carta Orgánica (municipios “con Carta” o de autonomía plena); yb) aquellos que se regirían institucionalmente en base a una ley provincial (municipios “sin Carta o de ley” o de autonomía semi-plena).
En el caso de Entre Ríos parece natural que puedan consagrarse como municipios “con Carta”, como mínimo, las ciudades de Paraná (capital provincial), Concordia (segunda ciudad con mayor cantidad de habitantes de la provincia) y otras, tales como Concepción del Uruguay y Gualeguaychú.
Dos. En las Cartas Orgánicas, los municipios habilitados podrán decidir:
a) su sistema de gobierno y administración;
b) los criterios de la planificación estratégica de su crecimiento;
c) las modalidades de gestión de sus servicios;
d) el régimen de control de sus actos de gobierno.
Tres. Dejar abierta la posibilidad de que, en el futuro, mediante ley provincial con mayoría agravada (o mediante un sistema de doble votación concordante separada en el tiempo) y en función del cumplimiento de condiciones objetivas (vgr: cantidad de habitantes, influencia regional, importancia socioeconómica, etc.) pueda reconocerse el sistema de Carta Orgánica a otros municipios de la provincia.
Cuatro. Organizar el sistema de los municipios “sin Carta” sobre la base de leyes orgánicas que —a partir del reconocimiento de las disimilitudes demográficas, económicas y sociales de las comunidades locales— los agrupen en segmentos diferentes. En tal sentido:
a) Parece razonable establecer una diferenciación normativa entre los municipios urbanos (que deberían ser regidos por una ley) y las comunidades rurales (que deberían ser regidas por otra ley), como ocurre en la actualidad;b) Establecer, dentro de la legislación sobre municipios urbanos “sin Carta”, una subdivisión en dos segmentos conforme a la cantidad de habitantes, la influencia regional o la importancia socioeconómica, con diferenciación de competencias.
Cinco. Prever un sistema que permita, sin necesidad de reformar la Constitución provincial, mediante la adopción de un mecanismo legislativo agravado de decisión (mayorías especiales o doble votación coincidente separada en el tiempo) la transferencia de funciones (acompañadas de los correlativos recursos) desde la Provincia hacia los municipios del mismo status (sector o segmento) o desde éstos a aquella.
Seis. Los criterios organizativos del gobierno y la administración locales (tanto para los municipios con Carta, como los sin Carta o de ley, ya sean urbanos o rurales) deberán asegurar la elección popular de sus autoridades, la representación de las minorías en los órganos colegiados, la participación de los vecinos según las formas de la democracia semi-directa y los demás principios del sistema representativo, republicano y democrático.
RECOMENDACIONES
La reforma de una Constitución no debe ser entendida como un mecanismo de transformación inmediata de la realidad; la realidad se reforma con pero no por el Derecho. Cuando se trata de la Constitución, su éxito o fracaso debe medirse en el mediano o largo plazo, pues involucra a cuestiones que —como la calidad institucional— sólo son tangibles con el transcurso del tiempo.
La modificación de la relación entre la Provincia y sus municipios, a partir del reconocimiento de la autonomía local, debe ser realizada en base a un criterio de concertación antes que de oposición, de modo que las partes involucradas se sientan partícipes de un mismo destino y estén dispuestas a cumplir sus respectivos e intransferibles roles orientados al interés común.
(*) El Art. 123 de la Constitución Nacional está incluido en el Título II, referido a “Gobiernos de provincia”. Textualmente, indica que: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el Art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
Escribe Horacio Rosatti (+)
Detrás de una expresión que incluso al común de los dirigentes le dice poco y nada, autonomía municipal, se esconde una problemática vital para la construcción de la ciudadanía. La jerarquización cualitativa de los gobiernos locales y la irrupción de los asuntos de interés corriente en las agendas públicas no son actos de magia, demandan un proceso cuyo marco la Constitución debe contemplar. La defensa del ponderado índice de ruralidad poblacional que Entre Ríos exhibe; la necesidad de que también en las Juntas de Gobierno se elijan las autoridades por voto directo; la premisa de que las ciudades más importantes tengan su Carta y, por tanto, piensen su institucionalidad, debe estar atravesado por la inquietud de que no se desdibujen los proyectos provinciales o micro regionales. Mayor autonomía para integrarse, no para ensimismarse.
A partir de la reforma de 1994 y la redacción del art. 123 (*) de la Constitución Nacional, es sabido que el status de los municipios argentinos de provincia es el de la autonomía, como también lo es que cada provincia debe determinar el “alcance” y “contenido” de dicho status.
La provincia de Entre Ríos aún no adaptó su normativa al mandato constitucional en materia de régimen municipal; se apresta a hacerlo en la convención reformadora convocada.
PRESUPUESTOS
La adaptación del régimen jurídico municipal al mandato constitucional nacional requiere de algunos presupuestos:
1º) La autonomía, aplicada a ese tema, expresa una específica capacidad de Derecho Público que debe permitir a los municipios ejercer las competencias necesarias (y contar con los recursos suficientes) para realizar las actividades típicamente locales en sus etapas de planificación, gerenciamiento, ejecución, control y juzgamiento.
2º) No existe una sola medida de la autonomía, sino varias, por ello suele hablarse —conforme al nivel de atribuciones reconocido al municipio— de autonomía semi-plena o plena. En el primer caso (autonomía semi-plena), se le reconocen al municipio la posibilidad de elegir sus propias autoridades (autocefalía), obtener recursos propios (autarquía), tener asignado un cúmulo de competencias (materia propia) y contar con garantías de funcionamiento (autodeterminación); en el segundo caso (autonomía plena), se le agrega a las facultades antedichas la de dictar su propia Carta Orgánica (autodeterminación constituyente).
3º) La Constitución Nacional le asigna el cometido de asegurar la autonomía local a cada provincia, pudiendo variar el “alcance” y “contenido” de las atribuciones municipales de una provincia a otra, o aún dentro de una misma provincia, basándose en razones objetivas. Consecuentemente, no es conveniente igualar en competencias y responsabilidades a comunidades que son diferentes (en cantidad de habitantes, en incidencia regional o en importancia económica).
4º) La autonomía municipal debe ser utilizada para potenciar lo local pero sin desestructurar al poder provincial ni poner en entredicho una estrategia regional que involucre a la provincia.
5º) El reconocimiento del status autonómico a los municipios debe estar orientado a legitimar (desde el Derecho) y a posibilitar (desde la obtención de los recursos necesarios) el ejercicio de sus competencias locales, pero no debe ser utilizado para ampliar indebidamente los gastos de su burocracia.
6º) Reconocer autonomía a los municipios en el marco provincial supone la puesta en vigencia del principio de subsidiariedad, en función del cual se asume que quienes están más cerca de una necesidad son quienes pueden darle solución más rápida y eficaz.
PARTICULARIDADES
Desde el punto de vista demográfico, la provincia de Entre Ríos ofrece peculiaridades susceptibles de ser reflejadas en una futura reforma municipal.
a) Se trata de una provincia equilibrada en lo atinente a la ocupación de sus límites geográficos longitudinales, demarcados por los ríos Paraná al Oeste y Uruguay al Este;
b) Se trata de una provincia en la que si bien se ha registrado en los últimos decenios un proceso de éxodo del campo a las ciudades (con la consecuente urbanización desordenada de los grandes centros poblacionales) el factor rural no ha perdido vigencia. Desde el punto de vista jurídico, la existencia de una realidad rural debe merecer un tratamiento específico, orientada a la implementación de políticas concretas que eviten su desaparición;
c) Se trata de una provincia de frontera, lo cual supone la afectación de algunos aspectos de los municipios que se encuentran limitando con otro Estado en el diseño de una política nacional específica sobre el tema;
d) Se trata de una provincia que participa de dos proyecciones regionales: una longitudinal, histórica, definida en gran medida por la geografía, que es la Mesopotamia; y otra transversal, racional, definida por razones estratégicas, que es la región centro. La opción prevaleciente —aunque no excluyente— por alguna de las inserciones regionales citadas, y su eventual consagración en la futura reforma constitucional, tendrá incidencia en el diseño de la política municipal.
EN VIGENCIA
El régimen local entrerriano se rige por los arts. 180 a 200 de la Constitución provincial y por un conjunto de leyes, previstas por la Carta Magna provincial, entre las que se destacan la ley orgánica de municipios y la ley de centros rurales de población. La Ley Nº 3.001 y sus modificatorias rige a los municipios (comunidades con más de 1.500 habitantes) y la Ley Nº 7.555 y sus modificatorias rige a los centros rurales de población (comunidades con menos de 1.500 habitantes).
La normativa constitucional establece una diferencia “cuantitativa” entre comunidades que fluctúan entre 1.500 y 5.000 habitantes (municipios de segunda categoría) y aquellas que alcanzan o superan esta última cifra (municipios de primera categoría). Los municipios de segunda categoría son gobernados por un régimen colegiado electivo denominado Juntas de Fomento y los municipios de primera categoría por Municipalidades, compuestos por un departamento deliberativo y otro ejecutivo, cuyos miembros son elegidos directamente por el pueblo.
La provincia de Entre Ríos tiene actualmente 76 municipios y casi 200 centros rurales. De los 76 municipios, 29 son de primera categoría; los 47 restantes son de segunda categoría.
La Ley Orgánica 3.001, encargada de regular el régimen de los distintos tipos de municipios no establece diferencias sustantivas en materia de competencias entre los de primera y los de segunda categoría, de modo que tiende a igualar jurídicamente lo que es fácticamente diverso.
La reforma constitucional en ciernes constituye una oportunidad inmejorable para estructurar un sistema jurídico realista que supere la monotonía típica en la materia y permita expandir las potencialidades creativas de las poblaciones locales —dotándolas de las competencias y los recursos suficientes— sin afectar la unidad de sentido y de destino que expresa la provincia, como escala histórica de las decisiones políticas en el marco de nuestro federalismo constitucional.
PROPUESTAS
Uno. Basado en la cantidad de habitantes, el nivel de desarrollo y la importancia regional de las comunidades locales provinciales se debería consagrar una diferenciación entre:
a) los municipios a los que se les reconocerá la posibilidad de dictar su propia Carta Orgánica (municipios “con Carta” o de autonomía plena); yb) aquellos que se regirían institucionalmente en base a una ley provincial (municipios “sin Carta o de ley” o de autonomía semi-plena).
En el caso de Entre Ríos parece natural que puedan consagrarse como municipios “con Carta”, como mínimo, las ciudades de Paraná (capital provincial), Concordia (segunda ciudad con mayor cantidad de habitantes de la provincia) y otras, tales como Concepción del Uruguay y Gualeguaychú.
Dos. En las Cartas Orgánicas, los municipios habilitados podrán decidir:
a) su sistema de gobierno y administración;
b) los criterios de la planificación estratégica de su crecimiento;
c) las modalidades de gestión de sus servicios;
d) el régimen de control de sus actos de gobierno.
Tres. Dejar abierta la posibilidad de que, en el futuro, mediante ley provincial con mayoría agravada (o mediante un sistema de doble votación concordante separada en el tiempo) y en función del cumplimiento de condiciones objetivas (vgr: cantidad de habitantes, influencia regional, importancia socioeconómica, etc.) pueda reconocerse el sistema de Carta Orgánica a otros municipios de la provincia.
Cuatro. Organizar el sistema de los municipios “sin Carta” sobre la base de leyes orgánicas que —a partir del reconocimiento de las disimilitudes demográficas, económicas y sociales de las comunidades locales— los agrupen en segmentos diferentes. En tal sentido:
a) Parece razonable establecer una diferenciación normativa entre los municipios urbanos (que deberían ser regidos por una ley) y las comunidades rurales (que deberían ser regidas por otra ley), como ocurre en la actualidad;b) Establecer, dentro de la legislación sobre municipios urbanos “sin Carta”, una subdivisión en dos segmentos conforme a la cantidad de habitantes, la influencia regional o la importancia socioeconómica, con diferenciación de competencias.
Cinco. Prever un sistema que permita, sin necesidad de reformar la Constitución provincial, mediante la adopción de un mecanismo legislativo agravado de decisión (mayorías especiales o doble votación coincidente separada en el tiempo) la transferencia de funciones (acompañadas de los correlativos recursos) desde la Provincia hacia los municipios del mismo status (sector o segmento) o desde éstos a aquella.
Seis. Los criterios organizativos del gobierno y la administración locales (tanto para los municipios con Carta, como los sin Carta o de ley, ya sean urbanos o rurales) deberán asegurar la elección popular de sus autoridades, la representación de las minorías en los órganos colegiados, la participación de los vecinos según las formas de la democracia semi-directa y los demás principios del sistema representativo, republicano y democrático.
RECOMENDACIONES
La reforma de una Constitución no debe ser entendida como un mecanismo de transformación inmediata de la realidad; la realidad se reforma con pero no por el Derecho. Cuando se trata de la Constitución, su éxito o fracaso debe medirse en el mediano o largo plazo, pues involucra a cuestiones que —como la calidad institucional— sólo son tangibles con el transcurso del tiempo.
La modificación de la relación entre la Provincia y sus municipios, a partir del reconocimiento de la autonomía local, debe ser realizada en base a un criterio de concertación antes que de oposición, de modo que las partes involucradas se sientan partícipes de un mismo destino y estén dispuestas a cumplir sus respectivos e intransferibles roles orientados al interés común.
(*) El Art. 123 de la Constitución Nacional está incluido en el Título II, referido a “Gobiernos de provincia”. Textualmente, indica que: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el Art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
(+) Abogado, Escribano y Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales (UNL). Docente universitario. Ex convencional en la reforma de la CN en 1994. Autor de una decena de libros académicos, entre ellos los cuatro tomos del Tratado de Derecho Municipal. Ex conjuez de la Corte Suprema de la Nación. Ex intendente de Santa Fe 1995-1999 .
Fuente: El Diario, 5/1/08.
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