Reglamentos de Participación Ciudadana en España.
Enfoque comparado de ciudades de Andalucía
Leopoldo J.
Fidyka
Abogado (UBA) Magíster en Dirección y Gestión Pública Local Universidad
Carlos III,UIM, Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
Algunos resultados
de un proyecto de investigación sobre Reglamentos de Participación Ciudadana
(RPC), sancionados en algunas ciudades de la Comunidad Autónoma de Andalucía en
varias entregas.
4ta. Parte
4.1. Canales y mecanismos de participación
4.1.1. Iniciativa
Ciudadana.
Se entiende por iniciativa ciudadana a aquella forma
de participación por los vecinos del municipio solicitan al Ayuntamiento que
lleve a cabo determinadas actividades de interés público y de competencia
municipal y, para hacerlo, deben aportar medios económicos, bienes, derechos o
trabajo personal. No se realizan por este medio, actuaciones incluidas en el
Programa Municipal de la Junta de Distrito (Almería).
Granada
dispone para este fin, que el Ayuntamiento destinará anualmente una partida
para sufragar las actividades que se realicen mediante iniciativa ciudadana.
Su solicitud
puede ser realizada por cualquier persona, a través de una Entidad inscrita en
el Registro de Entidades Ciudadanas, Recibida la iniciativa, se someterá a información
pública por el plazo de un mes, a no ser que por razones de urgencia, valorada
por el órgano competente, fuese aconsejable un plazo menor. Asimismo, se
remitirá a informe de la Junta Municipal de Distrito correspondiente o en su
caso al Consejo de Participación Vecinal. Posteriormente se someterán a debate
y votación en el Pleno, que deberá resolver en el plazo de un mes, a contar
desde el día siguiente a la terminación del plazo de exposición pública. No
obstante, la decisión “será discrecional y atenderá principalmente a razones de
interés público y a las aportaciones que realicen los ciudadanos”.
4.1.2 Iniciativa popular
La LRBRL
establece entre los derechos de los vecinos el de ejercer la iniciativa popular
para la presentación de propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de
reglamentos en materias de la competencia municipal.
El art. 70 bis
de dicho ordenamiento señala una escala de suscripciones para tales
presentaciones de acuerdo a la cantidad de habitantes de los municipios: Para ciudades
de hasta 5.000 habitantes, el 20% de los vecinos, de 5.001 a 20.000 habitantes,
el 15 % de los vecinos, y partir de
20.001 habitantes, el 10% de los mismos.
Tales
iniciativas “deberán ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin
perjuicio de que sean resueltas por el órgano competente por razón de la
materia. En todo caso, se requerirá el previo informe de legalidad del
secretario del ayuntamiento, así como el informe del interventor cuando la
iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico del
ayuntamiento”. Además dispone que las
iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local.
Los
reglamentos locales se limitan a reproducir casi literalmente las disposiciones
de esta norma (Granada, Málaga entre otros).
4.1.3 Participación en los órganos municipales.
En sintonía
con las disposiciones del marco legal los reglamentos desarrollan distintos
mecanismos de participación ante los órganos municipales de gobierno:
4.1.3.a. Participación ante Comisiones informativas.
El ROF si bien
establece que no son públicas las sesiones de la Comisión de Gobierno ni de las
comisiones informativas, permite que en las sesiones de estas últimas pueda
convocarse, al sólo efecto de escuchar su parecer o recibir su informe respecto
a un tema concreto, a representantes de las asociaciones o entidades.
Almería señala
que las entidades ciudadanas o vecinos pueden intervenir con derecho a voz, en
aquellas comisiones informativas en cuyo Orden del Día figuren asuntos “en los
se sientan afectados estos colectivos”. En tanto que las confederaciones,
federaciones y agrupaciones o reuniones “en ese orden y con carácter excluyente
deberán designar un representante que asista a las sesiones de las Comisiones
informativas”.
Córdoba
reglamenta ampliamente este tipo de intervenciones, las que deberán ser
autorizadas por la Presidencia del Pleno debiéndose cumplir determinados
requisitos:
Que
el asunto esté incluido en el Orden del Día de la sesión en la que desee
intervenir.
Que
lo solicite por escrito antes de las veinticuatro horas anteriores al comienzo
de la celebración de la sesión plenaria.
Que
el colectivo solicitante esté inscrito en el Registro Municipal de Asociaciones
esté integrado en el Reglamento de Participación Ciudadana, o que haya
constancia de su existencia o su funcionamiento.
La autorización se extiende a una sola intervención, a
través de un único representante por colectivo, que no podrá exceder del tiempo
marcado para cada grupo político, y durante la misma no se permitirán
expresiones descalificatorias, ofensivas o injuriosas hacia personas o
entidades; siempre se realizarán antes de las deliberaciones de los grupos
políticos y de las votaciones. En cuanto que su denegación “habrá de ser
siempre motivada, con expresa indicación de las razones que impiden acceder a
lo solicitado”.
4.1.3.b
Exposición ante el Pleno.
Las
Asociaciones inscriptas en el Registro de Entidades Ciudadanas, declaradas de
utilidad pública municipal, y con domicilio social pueden realizar exposiciones
ante el Pleno en relación con algún punto del Orden del Día en cuyo
procedimiento hubieran intervenido como interesados. También podrán efectuar
exposiciones ante el Pleno del Distrito e “igualmente podrán intervenir cuando
se trate de Plenos monográficos, de debate, o cuando se vayan a tratar
operaciones de especial interés para el Distrito” (Granada).
La
intervención se solicita por escrito al Alcalde con una cierta antelación al
comienzo de la sesión: Ej. 24 horas (Málaga); 46 horas (Cádiz).
4.1.3.c.
Participación ante la Comisión de Gobierno.
Almería dispone que cuando en el Orden del Día de una
Comisión de Gobierno se trate un tema que afecte directamente una entidad
ciudadana o vecinos, podrá intervenir con derecho a voz, el interesado o
representante de las mismas, antes de iniciarse oficialmente la sesión y
“siempre que el tema objeto de debate haya suscitado divergencias, entre los
interesado por la entidad y la solución ofrecida por el Delegado del Servicio
correspondiente o propuesta, en su caso, de la Comisión Informativa que trató
el tema”.
4.1.3.d.
Turno de Ruegos y Preguntas.
Se lleva a
cabo al finalizar la sesión del Pleno Municipal y es abierta por el Alcalde
quien podrá autorizar un turno de ruegos y preguntas, correspondiendo a éste ordenar y cerrar este turno.
Sevilla lo limita a un máximo de cuatro intervenciones
y dispone que habrá de versar sobre un tema concreto de interés municipal, haya
sido o no objeto de debate en la sesión, y “que no afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguación de los delitos o intimidad de las personas,
y que no sea de exclusivo interés personal por parte de quien la formula, se
efectuará por el representante de la entidad, durante el tiempo que señale el
Alcalde, que no excederá de diez minutos”.
Deberá solicitarse por escrito con una antelación
variable: 24 horas (Málaga). cinco días (Sevilla, Jaén); diez días ante el
pleno del Distrito (Granada).
En ese caso,
los miembros de la Corporación interpelados, podrán contestar en el acto, o
posteriormente “cuando hayan reunido los datos precisos para informar
debidamente” (Jaén, Málaga) o por escrito en el plazo de treinta días
(Granada).
Sevilla
especifica que la Federación de Asociaciones de Vecinos y otras entidades que
representen intereses globales de la Ciudad podrán hacer ruegos y promover
propuestas sobre cuestiones que afecten a toda la Ciudad o a una parte de la
misma. El Ayuntamiento se compromete a considerarlas y dar cuenta al Pleno
Municipal, “sin detrimento de las facultades de decisión municipal”.
4.1.3.e.
Reuniones periódicas.
Es una forma establecida por el reglamento de Almería,
el cual señala que el Alcalde o concejal en quien delegue y la Junta de
portavoces de grupos políticos representados en la Corporación convocarán a
reuniones periódicas, al menos una vez al año, con las federaciones de
asociaciones de vecinos u otros colectivos de entidades reconocidos
expresamente por la corporación, “en las que se dará cuenta de la marcha,
proyectos y actuación del Ayuntamiento, así como los programas de trabajo
previstos por dichos colectivos en los distintos campos de su competencia”.
4.1.3.f Difusión de convocatorias.
El
ROF impone disposiciones en materia difusión las cuales son reproducidas por
los reglamentos: las convocatorias y órdenes del día de las sesiones del Pleno
se trasmitirán a los medios de comunicación social de la localidad y se harán
públicas en el tablón de anuncios de la entidad.
También
en aras de una mayor difusión de sus actos se establece que se dará publicidad
resumida del contenido de las sesiones plenarias y de todos los acuerdos del
Pleno y de la Comisión de Gobierno, así como de las resoluciones del Alcalde y
las que dicten los delegados, para los que se podrán utilizar la edición con
una periodicidad mínima trimestral, de un boletín informativo de la entidad y
la publicación en los medios de comunicación social del ámbito de la entidad.
4.1.4.
Consulta popular
El
Art. 71 de la LRBRL dispone expresamente: “De conformidad con la legislación
del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia
estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría
absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a
consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de
carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los
vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local”.
Por lo tanto, los gobiernos locales tienen la
posibilidad de convocar a consulta
popular pero con algunas limitaciones: requieren para su aprobación de una
mayoría calificada del Pleno, la autorización del gobierno nacional y si bien
pueden versar sobre materia locales, quedan excluidas de su convocatoria temas
relacionados con la hacienda.
La Comunidad
Autónoma reglamentó este derecho mediante la sanción de la ley 2/2001 de
Regulación de Consulta populares de Andalucía con el objeto de fijar “un marco
procedimental homogéneo para todas las consultas populares locales que puedan
celebrarse, garantizando los principios de transparencia, publicidad,
participación y pluralismo, regulando la necesaria campaña de información y el
voto anticipado de los electores, así como el desarrollo de la votación y del
escrutinio, creando un Registro de Consultas a fin de facilitar el seguimiento
y control administrativo de las mismas” según señala la Exposición de Motivos
de la mencionada norma.
El art. 2 entiende a la
consulta popular como “el instrumento de conocimiento de la opinión de los
vecinos sobre asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local
que sean de especial relevancia para sus intereses, sin que su resultado
vincule a la Entidad Local convocante”.
Los Reglamentos aportan precisiones sobre este
mecanismo:
La consulta expresará las posibles soluciones y
alternativas con la máxima información escrita y gráfica posible. (Sevilla,
Granada, Cádiz) Almería agrega el derecho a que el texto de la consulta sea
claro y preciso. A su vez, La consulta podrá afectar al conjunto de la ciudad o
a un Distrito (Almería, Sevilla).
Corresponde al
Ayuntamiento Pleno acordar, por mayoría absoluta el planteamiento de la
consulta popular indicando la realización de los trámites pertinentes para su
celebración.
En ningún caso podrán someterse a consulta popular
local asuntos cuando alguna de las opciones a escoger resulte contraria al
ordenamiento jurídico. Asimismo, dentro de una misma consulta se puede incluir
más de una pregunta, no se podrán hacer, cada año, más de dos consultas y
tampoco se podrá reiterar una misma consulta dentro del mismo mandato
municipal. (Córdoba).
Puede ser solicitada mediante impulso ciudadano bajo
distintas fórmulas:
Una petición colectiva de un número de firmas no
inferior al 5% del censo electoral de la ciudad o en el caso de una consulta
por Distrito, el 5% del censo electoral del mismo (Sevilla).
Dos
tercios de los miembros del Consejo Social de la Ciudad o del Consejo de
Participación vecinal, o a una iniciativa ciudadana avalada por 50.000 firmas
de personas inscritas en el Censo Electoral del municipio, (Granada).
Un
número de ciudadanos censados, mayores de edad, no inferior al diez por ciento
del Censo Electoral Municipal, (Cádiz, Málaga, Almería).
Un
número de firmas de 6.150 más el tres por ciento de los habitantes que excedan
de 100.000, de acuerdo a la respectiva ley autonómica, (Córdoba).
En cuanto a su resultados, “no será, en ningún caso,
vinculante para el Ayuntamiento” (Málaga).
4.1.5.
Audiencia Pública.
La audiencia pública es el derecho de los habitantes a
dar y recibir información, sobre actuaciones políticas, administrativas o temas
de interés general del municipio. Constituye un mecanismo privilegiado para
acercar información a los vecinos sobre los planes y los proyectos municipales,
y un canal de expresión de la ciudadanía y sus organizaciones para manifestar
opiniones, inquietudes, reclamos y sugerencias respecto de la gestión local y
los asuntos de trascendencia local.
El reglamento
de Cádiz acerca una definición, entiendo como tal a “una forma de participación
directa que se realiza de forma verbal en una unidad de acto, convocada por el
Ayuntamiento para tratar asuntos de la competencia de la Administración
Municipal y a cuyo desarrollo pueden asistir los ciudadanos de ámbito
territorial interesado”.
Dispone
también que la audiencia pública podrá ser:
De
municipio, distrito, barrio, según los asuntos a tratar y el acuerdo de
convocatoria;
De
información y consulta sobre actuaciones o proyectos de actuación de la Administración
Municipal de propuesta de actuaciones Municipales.
De
oficio o petición colectiva de ciudadanos.
Sevilla la propone también para tratar aquellos temas
de planificación y programación que afecten a todo el ámbito territorial de la
Ciudad, pero sólo es convocada por el Ayuntamiento, a instancia propia, a
propuesta del Alcalde.
Otras ciudades en cambio, aparte de su convocatoria de
oficio, disponen que pueden solicitar mediante iniciativa de las entidades
ciudadanas o los propios vecinos mediante un determinado número de firmas.
Entidades: Pueden solicitar una audiencia pública, las
asociaciones de Vecinos, inscriptas en el Registro Municipal de Asociaciones
Vecinales, que acrediten en conjunto un mínimo de dos mil asociados.
Asimismo, para
el ámbito territorial de un distrito o barrio, que las entidades acrediten en
conjunto un número de socios mínimo según Censo Electoral del distrito o
barrio, de 500 para un censo de más de 20.000 ciudadanos; 400 entre 20.000 y
10.000 ciudadanos; 200 entre 100.000 y
5.000; 100 para los distritos o barrios con menos de 5.000 ciudadanos en su
Censo electoral. (Cádiz).
Granada señala
para el impulso de su convocatoria, que las entidades acrediten más de 1000
socios para el ámbito municipal; más de 200 socios para el ámbito del distrito
y más de 100 socios para el ámbito de barrio. También podrá convocarse
audiencia pública a petición de cualquiera de los Consejos existentes.
Ciudadanos: Un mínimo del tres por ciento del Censo
Electoral de ciudadanos a través del correspondiente pliego de firmas
debidamente acreditados, (Cádiz) o más de 5.000 firmas acreditadas para el
ámbito municipal, o un 15 por ciento de firmas acreditadas del distrito y
barrio (Granada).
Como requisito, se exige a los solicitantes que
adjunten a su petición una memoria sobre el asunto o asuntos a debatir, con
expresión clara de la información que se solicita. También dispone que la
audiencia se podrá llevar a cabo en el Pleno del Ayuntamiento y en las Juntas
Municipales de Distrito. Sevilla en cambio, deja abierto el lugar de
celebración debiéndose realizar en un local idóneo que establezca el
Ayuntamiento, pero pauta como requisito que deberá dar publicidad en los medios
de comunicación local, al menos con 48 horas de antelación a la celebración de
la misma.
Respecto a su desarrollo, dispone que la sesión estará
presidida por el Alcalde o el Concejal en el que este delegue, a ser posible el
Delegado del Área competente en los asuntos a tratar, que la duración de la
sesión, el número de intervenciones, réplicas y contrarréplicas, las fijará el
Presidente a su comienzo y que cuando la intervención sea de una Entidad,
tomará la palabra su representante designado.
Continuará…
Fuente: “Reglamentos
de Participación Ciudadana en España. Enfoque comparado de ciudades de
Andalucía”. Investigación IUT Instituto Urbano y Territorial,
Unión Iberoamericana de Municipalistas, (Fidyka Leopoldo 2008/09).
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