El municipio como escenario de participación: gestión de la ciudad y dimensión jurídicaLeopoldo J. Fidyka
RESUMEN (*)
El trabajo explora desde la dimensión jurídica los puntos de contacto entre el planeamiento urbano y la participación ciudadana tomando como referencia la diversidad municipal argentina. Plantea la necesidad que la construcción de la ciudad de todas y todos, requiere la revisión de paradigmas, principios e instrumentos de actuación, para ello presenta un panorama del marco constitucional argentino, rescata algunas enseñanzas del derecho comparado compartiendo inquietudes en torno a los instrumentos necesarios para una gestión genuinamente integral de las ciudades.
Introducción:
En pos de la construcción de ciudad y ciudadanía con equidad, el presente documento parte de la inquietud de vincular al territorio con el derecho, recordando que éste es mucho más que normas y que no puede desligarse de sus fines, la búsqueda de justicia, la convivencia pacifica entre los hombres y el bienestar general. Entrado el siglo XXI resulta urgente el debate y búsqueda de caminos sustentables orientados al ejercicio pleno de la ciudadanía, la gestión democrática de las ciudades y a una exteriorización más concreta de la función social de la propiedad.
El camino se inicia con un planteo acerca de la dimensión jurídica del planeamiento urbano y la participación ciudadana, para realizar luego una aproximación al marco legal comparado, el análisis de una norma de una provincia Argentina sobre ordenamiento territorial teñida de escasa autonomía, para contraponerla a las enseñanzas del Estatuto de la República Federativa del Brasil. Por último como consideraciones finales, algunas conclusiones, disparadores y puntos de partidas para futuras y más exhaustivas aproximaciones.
La particular organización federal de la República Argentina determina un rico pero complejo entramado jurídico donde conviven municipios con diferente organización, potestades y régimen legal, por ello al trazar un panorama, se agrega como dificultad, que no puede hacerse una referencia a un sistema local único, sino por el contrario, a un esquema plural, dispar y heterogéneo, cuando no contradictorio, aún en los grandes temas de la agenda local.
En ese plano algunos interrogantes animan ésta presentación:
¿Cómo se puede ir delineando el derecho a la ciudad? Y en ese marco si resultan suficientes paradigmas jurídicos tradicionales.
¿Qué papel puede cumplir el ordenamiento jurídico en el desarrollo territorial?
¿Cuales son los elementos disponibles y necesarios en el marco jurídico de la Argentina para una gestión integral de la ciudad?
1. Planeamiento urbano, participación ciudadana y dimensión jurídica.
Existen pocas dudas acerca de la crisis urbana en América Latina, con componentes sociales, económicos, culturales, ambientales y políticos, donde el crecimiento de la urbanización es acompañado por el deterioro de los servicios, la emergencia ambiental y la exclusión social, llegando a ser el continente más desigual del planeta. La situación trasluce una crisis de valores, por lo que la incorporación de nuevas dimensiones de análisis, el trabajo por renovados paradigmas de desarrollo, el fortalecimiento del capital social y los valores éticos adquieren amplia trascendencia (Kliksberg 2004).
Hoy más que nunca la ciudad requiere ser construida "para", pero "con" todas y todos, la instrumentación de procedimientos y programas, deben estar basados en nuevos paradigmas, principios y marcos de actuación. Donde entra en consideración, el abordaje del territorio, la ampliación de las decisiones en los asuntos públicos y hasta una revisión de los postulados jurídicos tradicionales.
Con razón se señala una creciente disociación entre los procesos de construcción de la ciudad y las necesidades y deseos reales de los ciudadanos, debiendo converger las líneas de reflexión sobre los modelos urbanos y sobre los prototipos para las tomas de decisiones por parte de los habitantes, por ello, uno de los retos centrales del urbanismo es el de articular formas, medidas y metodologías para la construcción de la ciudad como verdaderamente colectiva, (Verdaguer Viana - Cárdenas 2002)
El estímulo de la participación ciudadana en la ciudad requiere la revisión de algunos conceptos entrelazados: participación, ciudadanía y espacio público.
La participación como intervención activa y permanente en los asuntos públicos y plenamente orientada hacia estrategias de empoderamiento comunitario (en sentido de adquisición de capacidades), porque con el rótulo participativo, abunda en la región el encubrimiento de actuaciones clientelares, dependientes y cuando no autoritarias. Las herramientas metodológicas escogidas tienen un gran valor porque pueden contribuir al desarrollo, convivencia y armonía de los actores involucrados, al respeto de la expresión de los mismos, junto a la necesaria búsqueda de puntos de convergencia para la construcción común en el territorio. Por ello el planeamiento participativo y la planificación estratégica constituyen instrumentos privilegiados, aunque aún no hayan sido lo suficientemente reconocidos en los marcos jurídicos.
Por ciudadano no debe entenderse solamente a aquel individuo que goza de los derechos civiles y políticos de un Estado, y que desempeña los deberes inherentes a esa situación, un status meramente legal de contenido estático y definitivo, algo que concedido al individuo lo acompaña de una vez y para siempre, sino muy por el contrario la ciudadanía tiene vida, es un proceso social de construcción de los derechos civiles, políticos y sociales.
El concepto de ciudadano que tiene su origen en las revoluciones burguesas del siglo XVIII, creó un marco jurídico básico garante de la acción del gobernado en la sociedad, instaurando la juridicidad del “individuo” como sujeto particular respecto del Estado, que convierten en sujetos de derechos particulares como a la libertad, igualdad y a la propiedad privada. Ante su insuficiencia, se les fue sumando mediante una construcción no lineal ni acabada, otras generaciones de derechos.
En América Latina escenario permanente de la dialéctica de encuentro entre autoritarismo y democracia, con un alto grado de exclusión de inmensos sectores de la población, donde en algunos casos ni siquiera se alcanza el status mínimo formal de ciudadano, aparece oportuno revalorizar el concepto de ciudadanía, en la tarea de edificar democracias inclusivas y participativas que no se queden en referencias formales.
Para marchar en éste sentido se requiere un profundo fortalecimiento de la sociedad civil, de la capacidad asociativa de sus miembros, la promoción de los derechos humanos en toda su dimensión, y la búsqueda de mecanismos eficaces que permitan a todos los ciudadanos participar en la vida política, económica y social del Estado.
El espacio público debe ser entendido como res- pública o cosa de todos, por ello ante los avances del mercado el cual intenta colocarse como ordenador de la economía, el territorio y la sociedad; el papel de lo público se debe fortalecer y valorizar el trabajo por los espacios compartidos y patrimonio cultural y natural común. La cosa pública en la ciudad representa también el compromiso con intangibles como la integración, la solidaridad o el respecto a la diversidad cultural. El espacio público puede ser entendido como una de las condiciones básicas para la justicia urbana, un factor de redistribución social, un ordenador del urbanismo vocacionalmente igualitaria e integrador, (Borja, 2002). Así el autor, incorpora el derecho a la ciudad, el cual integra la gama de derechos complejos, que va más allá del derecho a la vivienda o la promoción de viviendas sociales; incluye entre otros, el derecho al lugar, a la movilidad, a la belleza del entorno, a la centralidad, a la calidad de vida, a la inserción a la ciudad formal.
Existen muchas referencias a la dualidad ciudad formal o informal, legal- ilegal etc., y constituye un punto de convergencia interesante entre urbanismo y derecho. Como bien se señala, ambas disciplinas tienen en común la aspiración de ser instrumentos de orientación para ordenar procesos sociales (Maldonado Copello 1999). Pero la creciente expansión de la ciudad informal o ilegal, señala a las claras de una insuficiencia de los marcos jurídicos al menos de contener y contemplar nuevas realidades.
El derecho a la ciudad y la gestión democrática de la misma, resulta muy distante del derecho individual a la propiedad, por ello también dentro del derecho resulta necesario la ruptura de algunos paradigmas dogmáticos- formalistas. Nuevas corrientes intentan cuestionar axiomas de la ciencia jurídica tradicional como el dogmatismo, la supuesta objetividad e igualdad formal (de desiguales reales). Se asume el derecho como una práctica social que viene a expresar un momento determinado del desarrollo de la sociedad que se manifiesta sin neutralidad y adquiere direccionalidad según las formas de la distribución efectivas del poder en la misma, pero sin dudas, puede contribuir a favorecer cambios sociales[1].
El absoluto derecho de propiedad demanda ser revisado e integrado con nuevos derechos, porque la ciudad es mucho más que un conjunto de "propietarios". Sin una clara y democrática idea de ciudad, resulta imposible la aplicación exitosa de herramientas de gestión, ya que directamente pueden servir para terminar legitimando situaciones a las que se pretende enfrentar.
Resultan auspiciosos algunos esfuerzos internacionales en pos de la formalización del derecho a la ciudad porque ésta como un todo y de todos, requiere de nuevos paradigmas, modalidades y herramientas. A un territorio también se lo aborda, volviendo a las fuentes, tomando un contacto directo con su gente, agudizando el contacto, la apertura y el respeto por el otro, integrando visiones, saberes y perspectivas, para indagar acerca de la ciudad que merece ser vivida. Es decir, generar espacios democráticos, donde sean recuperadas acciones tan básicas pero necesarias como preguntar, escuchar, repensar, actuar, evaluar, que llevan a agudizar la capacidad de comunicación y compresión en un escenario y un mundo de complejidad creciente.
El trabajo explora desde la dimensión jurídica los puntos de contacto entre el planeamiento urbano y la participación ciudadana tomando como referencia la diversidad municipal argentina. Plantea la necesidad que la construcción de la ciudad de todas y todos, requiere la revisión de paradigmas, principios e instrumentos de actuación, para ello presenta un panorama del marco constitucional argentino, rescata algunas enseñanzas del derecho comparado compartiendo inquietudes en torno a los instrumentos necesarios para una gestión genuinamente integral de las ciudades.
Introducción:
En pos de la construcción de ciudad y ciudadanía con equidad, el presente documento parte de la inquietud de vincular al territorio con el derecho, recordando que éste es mucho más que normas y que no puede desligarse de sus fines, la búsqueda de justicia, la convivencia pacifica entre los hombres y el bienestar general. Entrado el siglo XXI resulta urgente el debate y búsqueda de caminos sustentables orientados al ejercicio pleno de la ciudadanía, la gestión democrática de las ciudades y a una exteriorización más concreta de la función social de la propiedad.
El camino se inicia con un planteo acerca de la dimensión jurídica del planeamiento urbano y la participación ciudadana, para realizar luego una aproximación al marco legal comparado, el análisis de una norma de una provincia Argentina sobre ordenamiento territorial teñida de escasa autonomía, para contraponerla a las enseñanzas del Estatuto de la República Federativa del Brasil. Por último como consideraciones finales, algunas conclusiones, disparadores y puntos de partidas para futuras y más exhaustivas aproximaciones.
La particular organización federal de la República Argentina determina un rico pero complejo entramado jurídico donde conviven municipios con diferente organización, potestades y régimen legal, por ello al trazar un panorama, se agrega como dificultad, que no puede hacerse una referencia a un sistema local único, sino por el contrario, a un esquema plural, dispar y heterogéneo, cuando no contradictorio, aún en los grandes temas de la agenda local.
En ese plano algunos interrogantes animan ésta presentación:
¿Cómo se puede ir delineando el derecho a la ciudad? Y en ese marco si resultan suficientes paradigmas jurídicos tradicionales.
¿Qué papel puede cumplir el ordenamiento jurídico en el desarrollo territorial?
¿Cuales son los elementos disponibles y necesarios en el marco jurídico de la Argentina para una gestión integral de la ciudad?
1. Planeamiento urbano, participación ciudadana y dimensión jurídica.
Existen pocas dudas acerca de la crisis urbana en América Latina, con componentes sociales, económicos, culturales, ambientales y políticos, donde el crecimiento de la urbanización es acompañado por el deterioro de los servicios, la emergencia ambiental y la exclusión social, llegando a ser el continente más desigual del planeta. La situación trasluce una crisis de valores, por lo que la incorporación de nuevas dimensiones de análisis, el trabajo por renovados paradigmas de desarrollo, el fortalecimiento del capital social y los valores éticos adquieren amplia trascendencia (Kliksberg 2004).
Hoy más que nunca la ciudad requiere ser construida "para", pero "con" todas y todos, la instrumentación de procedimientos y programas, deben estar basados en nuevos paradigmas, principios y marcos de actuación. Donde entra en consideración, el abordaje del territorio, la ampliación de las decisiones en los asuntos públicos y hasta una revisión de los postulados jurídicos tradicionales.
Con razón se señala una creciente disociación entre los procesos de construcción de la ciudad y las necesidades y deseos reales de los ciudadanos, debiendo converger las líneas de reflexión sobre los modelos urbanos y sobre los prototipos para las tomas de decisiones por parte de los habitantes, por ello, uno de los retos centrales del urbanismo es el de articular formas, medidas y metodologías para la construcción de la ciudad como verdaderamente colectiva, (Verdaguer Viana - Cárdenas 2002)
El estímulo de la participación ciudadana en la ciudad requiere la revisión de algunos conceptos entrelazados: participación, ciudadanía y espacio público.
La participación como intervención activa y permanente en los asuntos públicos y plenamente orientada hacia estrategias de empoderamiento comunitario (en sentido de adquisición de capacidades), porque con el rótulo participativo, abunda en la región el encubrimiento de actuaciones clientelares, dependientes y cuando no autoritarias. Las herramientas metodológicas escogidas tienen un gran valor porque pueden contribuir al desarrollo, convivencia y armonía de los actores involucrados, al respeto de la expresión de los mismos, junto a la necesaria búsqueda de puntos de convergencia para la construcción común en el territorio. Por ello el planeamiento participativo y la planificación estratégica constituyen instrumentos privilegiados, aunque aún no hayan sido lo suficientemente reconocidos en los marcos jurídicos.
Por ciudadano no debe entenderse solamente a aquel individuo que goza de los derechos civiles y políticos de un Estado, y que desempeña los deberes inherentes a esa situación, un status meramente legal de contenido estático y definitivo, algo que concedido al individuo lo acompaña de una vez y para siempre, sino muy por el contrario la ciudadanía tiene vida, es un proceso social de construcción de los derechos civiles, políticos y sociales.
El concepto de ciudadano que tiene su origen en las revoluciones burguesas del siglo XVIII, creó un marco jurídico básico garante de la acción del gobernado en la sociedad, instaurando la juridicidad del “individuo” como sujeto particular respecto del Estado, que convierten en sujetos de derechos particulares como a la libertad, igualdad y a la propiedad privada. Ante su insuficiencia, se les fue sumando mediante una construcción no lineal ni acabada, otras generaciones de derechos.
En América Latina escenario permanente de la dialéctica de encuentro entre autoritarismo y democracia, con un alto grado de exclusión de inmensos sectores de la población, donde en algunos casos ni siquiera se alcanza el status mínimo formal de ciudadano, aparece oportuno revalorizar el concepto de ciudadanía, en la tarea de edificar democracias inclusivas y participativas que no se queden en referencias formales.
Para marchar en éste sentido se requiere un profundo fortalecimiento de la sociedad civil, de la capacidad asociativa de sus miembros, la promoción de los derechos humanos en toda su dimensión, y la búsqueda de mecanismos eficaces que permitan a todos los ciudadanos participar en la vida política, económica y social del Estado.
El espacio público debe ser entendido como res- pública o cosa de todos, por ello ante los avances del mercado el cual intenta colocarse como ordenador de la economía, el territorio y la sociedad; el papel de lo público se debe fortalecer y valorizar el trabajo por los espacios compartidos y patrimonio cultural y natural común. La cosa pública en la ciudad representa también el compromiso con intangibles como la integración, la solidaridad o el respecto a la diversidad cultural. El espacio público puede ser entendido como una de las condiciones básicas para la justicia urbana, un factor de redistribución social, un ordenador del urbanismo vocacionalmente igualitaria e integrador, (Borja, 2002). Así el autor, incorpora el derecho a la ciudad, el cual integra la gama de derechos complejos, que va más allá del derecho a la vivienda o la promoción de viviendas sociales; incluye entre otros, el derecho al lugar, a la movilidad, a la belleza del entorno, a la centralidad, a la calidad de vida, a la inserción a la ciudad formal.
Existen muchas referencias a la dualidad ciudad formal o informal, legal- ilegal etc., y constituye un punto de convergencia interesante entre urbanismo y derecho. Como bien se señala, ambas disciplinas tienen en común la aspiración de ser instrumentos de orientación para ordenar procesos sociales (Maldonado Copello 1999). Pero la creciente expansión de la ciudad informal o ilegal, señala a las claras de una insuficiencia de los marcos jurídicos al menos de contener y contemplar nuevas realidades.
El derecho a la ciudad y la gestión democrática de la misma, resulta muy distante del derecho individual a la propiedad, por ello también dentro del derecho resulta necesario la ruptura de algunos paradigmas dogmáticos- formalistas. Nuevas corrientes intentan cuestionar axiomas de la ciencia jurídica tradicional como el dogmatismo, la supuesta objetividad e igualdad formal (de desiguales reales). Se asume el derecho como una práctica social que viene a expresar un momento determinado del desarrollo de la sociedad que se manifiesta sin neutralidad y adquiere direccionalidad según las formas de la distribución efectivas del poder en la misma, pero sin dudas, puede contribuir a favorecer cambios sociales[1].
El absoluto derecho de propiedad demanda ser revisado e integrado con nuevos derechos, porque la ciudad es mucho más que un conjunto de "propietarios". Sin una clara y democrática idea de ciudad, resulta imposible la aplicación exitosa de herramientas de gestión, ya que directamente pueden servir para terminar legitimando situaciones a las que se pretende enfrentar.
Resultan auspiciosos algunos esfuerzos internacionales en pos de la formalización del derecho a la ciudad porque ésta como un todo y de todos, requiere de nuevos paradigmas, modalidades y herramientas. A un territorio también se lo aborda, volviendo a las fuentes, tomando un contacto directo con su gente, agudizando el contacto, la apertura y el respeto por el otro, integrando visiones, saberes y perspectivas, para indagar acerca de la ciudad que merece ser vivida. Es decir, generar espacios democráticos, donde sean recuperadas acciones tan básicas pero necesarias como preguntar, escuchar, repensar, actuar, evaluar, que llevan a agudizar la capacidad de comunicación y compresión en un escenario y un mundo de complejidad creciente.
- Continúa -
[1] En algunas escuelas de derecho de Italia, Francia, Portugal y España y especialmente en América Latina (Brasil -Derecho Alternativo-, México, Colombia, Argentina -a través de la Teoría Crítica-) se vienen gestando corrientes de pensamiento que tienden a redefinir la juridicidad, (ya sea en cuanto ciencia, o en cuanto fenómeno social), y rever el derecho en sus múltiples relaciones con la política y con la sociedad.
(*) Extraído de la ponencia: "El municipio como escenario de participación: gestión de la ciudad y dimensión jurídica" (Fidyka Leopoldo 2006), presentada en el VIII Congreso Iberoamericano de Municipalistas “Ordenación urbana y territorial: construir ciudad y ciudadanía con equidad”, celebrado en Guayaquil, Ecuador, en noviembre de 2006.
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